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完善社会主义市场经济体制需要加强市场监管 作者：王俊豪 来源：《观察与思考》 2014年第1期 王俊豪 一、《决定》高度重视市场监管问题 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）多次提到并强调市场监管问题：例如，《决定》强调经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。要着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。”① 必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。 对于国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革。为支持非公有制经济健康发展，要坚持权利平等、机会平等、规则平等，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。推进城市建设管理创新，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。 改革市场监管体系，实行统一的市场监管，反对地方保护，反对垄断和不正当竞争。要完善主要由市场决定价格的机制，推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，提高透明度，接受社会监督。在废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，健全公共安全体系方面，要完善统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管度，保障食品药品安全。 二、加强市场监管 是建立与完善市场经济体制的必由之路 从国际经验看，就垄断性产业而言，美国等少数发达国家主要以民营企业为经营主体，与此相适应，这些国家较早在垄断性产业建立现代监管体制。而日本和多数欧洲国家对垄断性产业曾长期实行国有企业垄断经营的体制，只是在20世纪80年代才开始对垄断性产业实行以促进竞争和民营化为主要内容的重大改革，并在改革过程中，才逐步建立了现代监管体制。 从20世纪80年代以来，我国在借鉴发达国家经验的基础上，结合本国实际，对垄断性产业逐步实行两大改革：一是引进并强化竞争机制，实现有效竞争；二是积极推行市场化改革，一定数量的民营企业成为这些产业的经营主体，并把国有企业改造成混合所有制企业，以适应市场经济体制的需要。 垄断性产业改革后，政府就不能像过去管理单纯的国有企业的方式去管理混合所有制企业和民营企业，从而“倒逼”政府改革垄断性产业的传统管理体制，建立与垄断性产业改革相适应的新的监管体制，对这些混合所有制企业和民营企业实行有效监管，以解决垄断性产业改革后新的市场失灵问题。 同时，中国在经济发展的基础上，客观上需要加强对环境保护、卫生健康和工作场所安全等方面的监管。这些都使政府监管职能具有不断强化的趋势。为此，党的十六大首次把市场监管作为一个新的政府职能，也是适应建立与完善社会主义市场经济体制需要而产生并加强的一个重要政府职能。 三、我国的市场监管面临巨大挑战 以环境污染为例，我国的环境污染问题十分严重。在大气污染方面，近年来雾霾问题已成为社会关注的焦点问题，如在2013年1月11日上午8时，北京空气质量监测数据显示，北京无论城区、郊区还是交通环境评价点，pm2.5指数达到240到460之间，属六级严重污染。这次雾霾天气不仅发生在北京，而是覆盖了我国中东部地区的近1/3的国土，从北京、天津到石家庄，从郑州、南通到贵阳，空气污染指数纷纷“爆表”，74个重点监测城市近半数严重污染。 在水污染方面，据人民网2013年2月18日的《地下水污染，沉默就是纵容》报道，我国地下水污染问题十分严重，基本清洁的仅占3%，轻度污染占33%，严重污染的占64%。我国的地表水污染也比较严重，Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类水水质比例分别为1%、22%和29%；Ⅳ类水及以上占48%，不能用作饮用水水源。① 在垃圾污染方面，我国1/3以上的城市陷入垃圾围城困局，有2/3的设市城市处于垃圾包围之中，1/4已无垃圾填埋堆放场地。全国城市垃圾堆存累计侵占土地超过5亿平方米，每年的经济损失高达300亿元。② 我国的食品安全问题也非常突出。近年来，食品安全问题频发，例如，2011年以来曝光的地沟油事件、红牛胭脂红事件、工业松香生产松香鸭事件、白酒塑化剂事件、奶粉汞超标事件、毒姜事件。这些食品安全事件已成为社会管理的重点和难点问题。 在垄断性行业监管、民间资本进入的特许经营监管等方面更是普遍存在监管不到位或监管过度问题，甚至存在监管者被俘虏而发生严重的腐败问题。 四、加强市场监管的主要途径 要从根本上解决上述监管问题，需要加强有效的政府监管。其基本思路是，按照《决定》对市场监管的相关要求，加强监管理论对实践的指导作用，促进政府监管体系创新： （一）完善市场监管法规政策体系 目前我国的市场监管还缺乏较为完善的法规政策体系的支持，已有的一些法规政策颁布的时间早、时效性差，如《电力法》1995年出台，距今已有18年历史；《电信法》1980年开始起草，至今未出台；缺乏基础性的《城市公用事业法》，导致城市公用事业政府监管立法缺乏权威性和系统性。因此急需完善市场监管法规政策体系，按照《决定》建设法治中国的要求，实现依法治国、依法执政、依法行政。 （二）建立高效的监管机构体系 目前监管机构的多头管理、缺位、越位问题并存，而且十分突出。以城市供水行业为例，在城市一级供水行业监管部门设置十分混乱，条块分割较为严重，涉及建设、水利、环保、卫生、发改、财政、国资、质监等多个部门，形成“九龙治水”的局面，这必然严重影响政府监管机构之间的相互协调，削弱政府监管的有效性。因此急需建立高效的监管机构体系。按照《决定》对深化行政执法体制改革的要求，“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。”③ （三）形成多元的监管监督体系 目前我国市场监管领域，立法监督还比较薄弱，部门立法，部门利益法定化问题比较突出；上级行政监管部门对下级监管部门的监督不力；司法监督基本缺位；社会公众监督还缺乏有效途径。因此急需形成以立法监督、行政监督、司法监督和社会监督为核心内容的“四位一体”的多元监管监督体系。按照《决定》强化权力运行制约和监督体系的要求，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。 （四）构建科学的监管绩效评价体系 目前，绩效评价主体主要是上级行政机关，社会公众参与较少；评价方法多通过打分完成，主观性较大；评价方式多为“运动式”、“评比式”，随意性较大，持续性、规范性不强；评价的封闭性、神秘性、主观性较强，透明度、公开化和客观性还不够。因此急需构建以监管机构能力、经济绩效、社会绩效、行政绩效这四个方面为核心内容的市场监管绩效评价体系。按照《决定》优化政府组织结构的要求，严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致。 在上述监管体系中，由于监管法规政策是监管机构运行的依据，监管机构是政策法规的执行主体，管制监督体系是监管机构有效运行的保障，监管绩效评价是提高监管科学性的重要手段，这又决定了这四个构成要素相互联系、相互制约，共同构成一个有机体系，为政府实现有效监管提供基本的制度保障。 本文来源：https://www.dywdw.cn/1a0ee40e876a561252d380eb6294dd88d1d23d41.html
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2023-03-15
