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乡村振兴背景下国土空间规划思考 摘要：研究目的：在乡村振兴背景下，以国土空间规划体系重构为切入点，通过梳理国土空间规划内涵，分析其基本职能，提出优化路径。研究方法：文献分析法，理论分析法。研究结论：乡村振兴背景下国土空间规划应在资源流动最优配置下探讨空间决策导向的转变，在城乡资源势差驱动下思考空间发展格局的优化，从而以国土空间规划提升城乡资源利用效率、促进区域均衡发展，明确乡村振兴路径、优化乡村空间治理、加强自然资源监管、尊重乡村多元价值诉求等基本职能，为新时代背景下国土空间规划编制提供参考。 关键词：国土空间规划；村级土地利用规划；乡村振兴；城乡资源流动；空间治理 1 引言 改革开放以来，国家实施城市优先的发展战略，经济势差导致乡村各类资源要素不断流向城市，城市化的推进带来了日趋严重的乡村衰退问题，城乡差异相应扩大。欧美发达国家在经历过城市化与逆城市化阶段后，提出了乡村发展的解决方案[1]。国内随着农村空心化现象的不断加剧和“三农”问题日益突出[2-3]，党中央、国务院高度关注农业、农村发展，依据对新时期社会矛盾的新认知，在十九大报告中作出了实施乡村振兴战略的重大部署，对乡村发展提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的目标。乡村振兴是中国特色社会主义进入新时代后“三农”工作的重大战略部署，是全面建成小康社会的重大历史任务。乡村振兴背景下如何有效推进乡村振兴战略的实施、构建城乡融合的村镇建设新格局，提出解决乡村衰落难题的中国方案已经成为学者关注的热点问题。 2 乡村振兴背景下空间决策导向的转变 乡村振兴战略的实施，使得乡村得到了前所未有的关注，迎来了众多的发展机遇，乡村拥有大有作为的广阔天地。国土空间规划作为国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，通过对资源在不同区域的优化配置和同一空间载体内不同资源的复合配置来提高资源利用效率、有效缓解发展不平衡不充分的矛盾，促进资源有效利用达到最优配置。建立科学合理、协调统一的空间规划体系是实施国土空间用途管制的基础，是实现自然资源合理利用与保护、建设活动有序开发的依据。现阶段我国正在进行的主体功能区规划、国土规划、土地利用规划、城镇体系规划以及城市总体规划等国土空间规划，仍坚持实行以人口数量为约束依据、以城市空间发展为导向、以总量红线刚性管控为抓手的空间约束与指引，关于城市资源可持续利用与空间包容型发展的工作仍有待加强。由此，空间决策导向要通过引导资源代谢从“单一线性”向“环性”转变，并通过保护修复生态系统服务功能来优化发展路径、彰显生态产品的价值，创造财富，将生态优势变为经济优势。在十九大提出的乡村振兴战略背景下，乡村振兴、多规合一视角下的村级规划研究成为学界关注的热点。土地利用规划是通过制定和实施规划，约束、限制人们不合理利用土地的行为，引导人们合理利用各类土地，使有限的土地资源在各部门间得到有效配置，在区域整体上实现土地资源的可持续利用。土地利用规划是一种带有公共政策色彩的制度安排，土地利用规划方案作为土地利用的决策，是一定时期内土地利用的政策。价值取向的差异影响和制约着规划所涉及的各主体间的整体利益和公共利益的判定，使得土地规划的目标不仅应着眼于提高社会整体福利和公共利益最大化，而且应和特定的政治和制度目标相统一，基于这一认知，土地利用规划应当具备对未来土地利用的导向性、有限理性和社会公共性的特征。 在乡村振兴背景下空间规划决策导向可做以下几方面的转变，增强土地节约集约高效利用的理念，打破以人口定规模的惯性思维，转变总量红线刚性管控，增强制度管束的弹性。现有规划通过划定城镇开发边界、总规模控制等手段以防止城市过分蔓延，集约化利用不是单纯的密度增加，应该是重构体现多元价值、多业共生、多群体共处的复合社会形空间，通过空间重塑引导区域的资源合理流动，实现城市的可持续发展。以人口数量为依据配置城市土地和资源，变相将人口作为了扩张用地的“筹码”，无法体现不同人群对美好生活的差异化需求。新一轮的国土空间规划要综合考虑人口数量、结构、质量等因素，通过深入调研不同群体对城市空间不同的利用需求，引导居民形成绿色健康的生产生活方式，在宏观层面科学合理优化城镇空间、生态空间与农业空间，在微观层面通过开展街区公共服务、完善基础设施等人性化城市设计。在坚守自然资源底线的同时，鼓励地方通过规划留足空间管制弹性，加快规划“放管服”改革进程，允许地方自行试验企业化城市治理，自主设定符合自身可持续发展需求的目标，引入市场机制，进一步激发区域发展活力，促进区域均衡发展。统筹农业农村各项土地利用活动，考虑生态系统整体性和多要素耦合性合理规划，逐步改进以往中国对耕地、森林、草原、水域等自然生态空间的保护和管控分散在国土、林业、农业、水利、城乡建设等各个有关部门的旧况。受生态环境保护思想的影响，党的十九大报告提出的“山水林田湖草系统治理”，国土资源部印发的《自然生态空间用途管制办法（试行）》，都体现了用途管制思路转向多要素统筹，即按照生态系统功能整体优化的原则，将空间开发利用从分资源要素约束管理逐步转向自然生态空间整体约束管理[4]。乡镇土地利用总体规划可以预留一定比例的规划建设用地指标，用于农业农村发展，整合形成“多规合一”的空间规划。 3 结语 乡村振兴是一项系统工程，以村域国土空间规划支撑乡村振兴战略，需综合考虑关注人口、产业、资源、文化等诸多问题。包含多元要素的国土空间系统，亟需在规划编制过程中地理学、管理学、社会学、规划学等多个学科领域交叉，为村域国土空间规划为落实乡村振兴战略、实现城乡融合发展提供有效支撑，为世界解决乡村衰落难题提供中国方案。 参考文献： [1]贾铠阳，乔伟峰，王亚华，戈大专，黄璐莹.乡村振兴背景下村域尺度国土空间规划：认知、职能与构建[J].中国土地科学，2019，33（08）：16-23. [2]刘彦随，刘玉，翟荣新.中国农村空心化的地理学研究与整治实践[J].地理学报，2009，64（10）：1193-1202. [3]陈锡文，赵阳，罗丹.中国农村改革30年回顾与展望［M］.北京：人民出版社，2008：560. [4]董瑜，谢高地.资源场理论及其在资源流动中的应用[J].地理科学，2001（05）：407-411. 本文来源：https://www.dywdw.cn/9a7ec87d8beb172ded630b1c59eef8c75ebf955f.html
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2023-03-26
