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香港社会组织发展经验及其启示 一、香港社会组织的发展历史 香港的社会组织发源于慈善救济工作。早在19世纪中后期，除了政府对穷困人群开展救济以外，香港还出现了一批具有中国传统形式的慈善团体，如东华三院、仁爱堂等，这些自发的非政府机构虽然未经政府注册成立，但在开展接济穷人、为病人看病等工作上发挥着很大作用。 上世纪40至50年代，大量难民涌入香港，加上1953年圣诞夜一场大火，九龙石硖尾的整片木屋烧成灰烬，一夜之间徒增了5万多名无家可归的居民，使本来难民充塞的城市雪上加霜。在这危困之际，政府及上述非政府机构对难民施予援手之外，基督教组织乘机而入，纷纷出面救济难民，为难民搭建屋棚、发放救济款以及食品和衣物等，催生了一批又一批民间社会组织，整个香港呈现出政府和非政府机构分别开展救济工作的局面。 上世纪60、70年代后，香港社会组织开始朝专业化、多元化方向发展。非政府机构不仅仅单纯提供慈善救助服务，还派生出家庭服务、儿童照顾、青少年服务、长者服务、康复服务等内容。政府开始资助志愿机构，实行“酌情津贴”制度，即政府只是视乎机构的其它资金来源状况，以弥补其不足之数。 上世纪80年代后，社会服务开始纳入制度化、规范化轨道，社会组织发展随之转型，突出以服务为本位，注重对社会问题和需要的响应，以社会工作专业化为手段推进社会问题的解决。政府对社会组织实行标准成本资助制度，即对社会组织的一切开支实报实销。但是，由于这个制度一方面过于僵化及官僚，社会福利署要硬性规管资助机构的人手编制、薪酬水平及个别开支项目，另一方面又导致政府财政不堪重负。于是，香港2000年度决定推行新的资助模式，即“整笔拨款资助计划”——政府对社会组织的资助强调资源效益和效率评估，在此基础上，以员工薪级中位数及其他开支为基准核定金额，实行一次性整笔拨款，使受资助机构被赋予自由调配资源的弹性，以灵活回应服务的需要。 目前，香港社会服务机构约400家。2012年度，社会服务团体的社会福利开支约为128亿元，共提供了90%的社会福利服务,接受服务人次超过5600万，动员义工服务超过780万小时。在这些社会组织中，年开支超过1亿元的占16%，年开支5000万元至1亿元的占9%，年开支1000万元至5000万元的占18%，年开支300万元至1000万元的占23%，年开支低于300万元的占34%；接受政府资助的占43%，自助组织占15%，公益金会员机构占32%。 二、香港社会组织的发展经验 （一）简便的登记手续，宽松的生存环境。在香港，你如果想成立一个社会组织，只要拿着身份证到警务处领份表格填写有关资料，依据《公司条例》就可注册成为有限公司，依据《社团条例》就可注册成为社团，依据香港法例第29章受托人条例或309章注册受托人法团条例就可注册成为慈善信托基金会，不但手续简便，过程亦高度透明。无论你以何种方式登记，均可再向税务局申请成为慈善团体，获取筹款与免税的权利。我在香港某地铁站口，看到一社会组织正在筹款，在捐款后向组织者了解如何获取筹款资格，被告知它的过程是非常简单的，只要向社会福利署提起申请并获得批准，根据《简易程序治罪条例》有关规定，于指定时段和地方，便可开展相关的募捐活动。 (二)制定法律政策,全程进行监管。香港政府于1958年成立社会福利署，负责制定及推行社会福利等公共服务。1991 年社会福利专业人员注册局成立，进行有关社会工作者注册的立法工作。1997年通过《社会工作者注册条例》，旨在透过监管机制，监察社会福利服务行业社会工作者的素质，达到保障服务使用者及公众利益的目的。1998 年,社会工作者注册局成立，主要职能包括制订及检讨注册社工的资格标准及有关的注册事宜，处理有关注册及续期注册事宜，处理有关注册社工的违纪行为事宜。同时，香港政府积极推动服务表现监察制度，于2000年逐步实行“服务质素标准”，以进行对机构服务的评估。为了推行政府购买公共服务的运作，香港社会福利署成立了“合约管理部组”，以推行竞争性投标方式分配服务单位的长远策略，制定投标方式和程序，监察和检查合约的执行，调查投诉和服务使用者意见，以及比较不同服务单位的表现。 根据《公司法》注册的NGO，每年要向公司注册处提交财务报告，审计报告及年报，税务局每四年对NGO的慈善地位进行审查；公开募捐必先获社会福利署批准，并于活动完成后90天内提交报告；如接收政府资助，必须向有关部门提交工作和财务报告。 (三)构建伙伴关系,实现互利共赢。经过多年发展, 香港政府与社会组织及私营企业，呈现了良性的伙伴互动关系状态。近年来, 香港政府推出的契约外包、政府购买等措施, 强调应结合民间的资源与力量来推动各项社会福利方案，政府不应该是福利的唯一提供者。福利的责任应该由公共部门、营利部门、非营利部门和家庭小区等共同负担。在这些措施的影响下, 政府的角色呈现三大转变：由服务的提供者转变为服务的管理者；由服务的生产者转变为服务的购买者；由福利服务的规划者转变为福利服务的审查者。 对于民间非营利机构而言, 其不再只是个案权益的倡导者或志愿服务工作者，角色亦呈现五大转变：由弱势权益的倡导者, 转变为服务的直接提供者；由个案当事人的代言人, 转变为政策的执行者；由原先的提供不定型服务, 转变为提供定型服务；由原先单纯的志工团体, 转变为专业工作者；由全方位满足个案的思考, 转变为必须考虑效益、效率。 政府与社会组织依约进行合理分工，政府负责制定整体的福利政策、规划福利服务的发展方向、探索对社会服务机构进行科学合理的财政支持方式、提供业务指导、决策互动以及监督和评估服务质素等方面；社会组织则保持自身的独立性和专业性，不断提升公共服务的质量和社会认同。 香港政府通过设立“社区投资共享基金”,鼓励并资助政府、私营企业、民间组织三方合作开展公共服务项目。私营企业通过与政府及社会组织合作，以履行社会企业责任，改善经营环境，包括建立良好信誉，提升员工的技能，建立企业形象等，有利于企业更好开展业务。社会组织通过合作，吸收其它组织优点，互相传授知识、经验、技术,避免“志愿失灵”。政府部门通过合作，提高民众社会参与公共服务的广度及深度，促进了社会整合，三方通过结成伙伴关系，为公共服务这一共同利益分担责任，很好地实现了互利与共赢。 三、几点启示 香港社会组织的发展和经验，给我们培育、促进和规范社会组织发展提供了许多值得借鉴之处。经过这次香港学习考察，特别是听了李昺伟教授《香港社会组织的管理和服务》一课之后，我有了以下几点启示： （一）尽快启动社会组织立法。目前，除了需要进一步修改完善现有的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等三个国务院颁发的行政法规以外，急须启动统一的社会组织立法，以更高地位的一部专门法律对社会组织进行有效规范。 （二）进一步简化社会组织登记手续。学习香港的做法，对社会组织成立按类逐步推行注册准入制，同时在促进社会组织依法、自律运作的基础上，加强政府监管，推行对社会组织审计制度及财务年报制度。 （三）推动企业发展专业化社会组织。香港私营企业在与政府和社会组织之间实现了良性互动，深圳许多企业在帮扶济困方面亦作出了努力，但大都局限于捐款赞助，未能最大地发挥企业回馈社会的潜能。建议学习香港大企业设立各类社会组织做法，鼓励企业注册成立专业化、规模化的社会组织，可在社区内开展冠名非赢利性活动，在为社会提供公益服务的同时，又可提高企业的声誉，提升企业员工的社会责任感，打造良性的劳资关系。 （四）改善社会组织的资助方式。目前，香港政府对社会组织资助方式采取的是“整笔拨款资助计划”，同时配以“津贴及服务协议”和“服务质素标准”予以监管，虽然不可一味照搬，却有可供借鉴之处。深圳目前对民间组织的资助采取的是购买社工岗位做法，按每位社工一年7.5万元/年拨付，这在民间组织初创阶段是合适的，对推动我市民间组织的发展起着积极的促进作用。随着民间组织不断发展壮大，必然出现行业竞争，到时对民间组织的资助也要跟着调整。建议参照香港“整笔拨款资助计划”的做法，改变单纯购买社工岗位的资助方式，而是采用考量社会组织运作绩效前提下，以员工薪级中位数及其他开支为基准，对社会组织作整笔拨款资助，逐步提高社工的薪酬待遇，推进民间组织的适度竞争。 （五）社会组织健康发展有待营造一个大环境。这次到香港学习考察之前，我很希望了解香港政府是如何对社会组织进行有效监管的，在李昺伟教授讲课以后，专门就这个问题向李教授请教。虽然李教授在短时间内未能给我们一个详尽的解答，但李教授在回答中比较强调香港是一个法治社会，在法律的约束下，不须要对社会组织进行过于严厉的监管。事实上，香港政府对社会组织采取的是适度监管策略，对于按照《社团条例》注册的社会组织监管较为宽松，一切社团按条例及有关合约、服务标准运作前提下，政府一般较少干预社会组织的内部事项，又不须引进第三方进行考核，政府只是保留对社会组织的最终处置权力，以防范由于监管漏洞带来的风险。 我在参观香港廉政公署和立法会后，对这个问题加深了认识。香港人原本和内地人一样，不是天生的自觉守法者，而是在高度法治的环境下逐步养成的。我极为赞赏香港将立法大楼不但作为办公、开会之用途，还将其作为宣传、教育的阵地，向广大市民和旅游者开放，甚至可以旁听香港的立法会议。人们可以到那里通过观看有关资料，了解立法会是如何制订法律、怎样处理公众人士的申诉、如何批准公共开支等问题。学生可以到那里现场模仿立法会开会，从而培养法律意识。香港廉政公署经过近四十年的不懈努力，已经将香港打造成一个“不想贪、不能贪、不敢贪”的社会，使全社会人士成为了自觉理性的守法者。 我最终悟出了一个道理，香港对社会组织的最有效监管，不是制订繁杂的考核指标，而是通过完善法律制度、狠抓法治教育、培育法治精神，打造出一个“法治的大社会”，这个“法治的大社会”是个硬约束，而且是最有效的。我们学习香港，就要不断加强法制建设，努力培育出一个人人“不想贪、不能贪、不敢贪”的社会，在这个大环境下，促进社会组织的健康发展。 本文来源：https://www.dywdw.cn/ea94cd84a0c7aa00b52acfc789eb172dec639966.html
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2022-04-08
