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县域经济发展引擎---地方政府投融资平台建设中的问题和对策 长期以来，我国各级地方政府肩负着促进当地经济发展的重任，需要大量的资金用于发展地方事业、企业。同时，地方政府在城市化进程中，也要大力进行城市基础设施建设投资。为了实现发展目标，各级政府在自身财力有限的情况下，通过举债等方式有偿筹集建设资金，使得地方财力增强，加大对基础设施建设和重点产业项目的投入，为促进资源配置、调节经济结构做出了巨大贡献，实现了经济和社会事业的跨越式发展。政府投融资是政府为实现一定的产业政策和财政政策目标，在不以盈利为直接目的的前提下，通过信用方式筹集和使用资金，采取直接或间接方式投入经济建设的一种活动。地方政府搭建投融资平台，为加大建设投入和加速经济发展提供了资金保障，尤其在保增长、扩内需、调结构中发挥了积极作用。然而，审计发现当前地方政府尤其是区县级政府融资平台的建设中还有多种不规范问题，潜伏着较大的风险。一、区县地方政府投融资平台建设中普遍存在的问题(一)政府负债信息透明度低，存在过度负债风险。地方政府债务一般都较为复杂，一些地方又没有统一的投融资平台，由部门自行融资，造成一方面融资规模小，另一方面部门偿债能力低、筹措资金困难。此外，地方政府债务还缺乏公开透明的信息披露和风险披露机制，使得投融资平台的透明度较低，商业银行也难以全面掌握地方政府投融资运行状况。有的地方自身对不同层次投融资平台的负债和担保状况也不够清楚，很容易造成地方政府负债率过高，重复融资，过度融资，也不易形成资金的规模与合力。(二)融资渠道单一。由于直接融资渠道不畅，地方发债、发券的功能受到抑制，致使许多县级平台公司的融资来源中，银行贷款占90%以上。这种单一、狭隘的结构不恰当地把过多的财政性风险转嫁给了银行，也扭曲了政府投融资平台的运作。同时，融资收入大多投向公益性支出，没有收益，也会造成地方政府财政压力增大，提高了偿债风险。(三)资金使用效率低。在具体的项目选择和决策上，地方政府往往代替企业成为主要的决策者。一些政府存在“轻规划、重项目、轻论证、重审批”等问题，使得政府投融资无法维持自身“融资---投资---还款”的良性循环，造成有些项目既无经济效益，又无社会效益还增大了融资管理风险。二、区县地方政府投融资平台建设的对策针对上述问题，结合区县级投融资平台的实际，要做强做实政府投融资平台，笔者认为还需不断实践探索。首先，地方政府投融资平台在总体运行上应做到“三化”：(一)平台建设规模化。区县地方政府投融资平台应建成规模化的运营主体，履行国有资产经营管理、土地收储经营、政府建设性投资、政府信用融资管理及其他投资业务等多项职能，打造成一个集融资、投资、资产管理和资本运营为一体的企业集团。只有实力雄厚的投融资平台，才能为政府开展全方位融资提供强有力的载体支撑。 (二)运营管理规范化。为了推动投融资平台的高效运营，在其管理上要严格按现代企业制度运作，履行董事会领导下的总经理负责制。公司内部各项规章制度健全，制定资产经营目标管理、财务管理、投资管理等一系列相关管理制度体系，确保分工明确，职责清晰。实行民主决策，按年度由相关部门填报债务收支计划，政府根据地方财力估算当年的融资规模，并通过会议确定。筹资收入运用的重点是城市和农村基础设施建设、所有民生工程以及经济发展与优秀企业项目。同时，地方政府还应赋予投融资平台依法经营出让取得国有土地的综合开发权、部分市政设施的经营权和开发权、城建资金的归集权和使用权等政策。促成投融资平台作为政府性投资项目建设的承贷主体和投资主体，将城市资产作为特殊的国有资本，运用市场经济手段，统一融资、统一管理、统一运营、统一还贷，通过持续不断地综合开发经营，加快城市建设，促进经济发展。(三)投融资理念开放化。地方政府的投融资理念要更为开放、先进，以形成良好的氛围。项目建设主体应具有较强的市场化观念，项目运作市场化程度较高，职能部门市场化管理到位，以确保政府投融资平台建设紧跟当地经济发展的需要。其次，地方政府投融资平台在具体运营中应做到“四重”：(一)重视政府投融资信息的透明度。应定期对地方政府负债规模进行统计，以便对投融资平台的债务规模、资金使用情况、偿债能力进行全面评估、动态跟踪。建立和完善地方政府投融资平台的信息披露制度，通过信息披露强化投资者以及放贷银行的监督。(二)重视扩宽融资渠道，分散风险。要发挥市场在基础设施融资方面的作用，降低投融资风险，尝试运用市场化水平高的公司债、股权融资、产权交易等方式多渠道筹集资金。同时，通过产权交易平台和资产管理公司等途径整合投融资平台，提高风险的防范能力。(三)重视提高资金使用效率。资金投放前，要进行全面科学的可行性分析、成本效益分析，建立项目跟踪和风险防范机制。对财政拨付给投融资平台的专项资金必须专款专用，不得交叉使用、互相挪用，确保资金的安全、规范和高效。(四)重视建立健全地方政府债务管理体制。地方政府应对投融资平台债务进行集中统一管理，改变多头管理、缺乏全面把握的现状。此外，由于是投融资平台统一筹资、统一偿债，政府部门不产生债务，因而应建立地方债务偿债基金、确定债务期限，实行政府债务审计监督制度、政府债务风险报告制度，以此规范投融资平台运营，优化法人治理结构，强化平台企业监管，确保平台主体明晰，运转协调，安全高效。总之，区县地方政府要强化宏观调控能力，就应充分借助政府投融资平台发挥国有资本对市场资源配置的引导作用，激活政府资源的资本属性，实现筹资渠道多样化、投资管理规范化、经营运作市场化，建立制度完善、运作规范的投融资体系和融资、投资、建设、管理、偿债一体化的良性循环机制，使得投融资由部门各自负责向政府集中主导转变、由行政决策向市场选择转变，做实做大做强政府投融资平台，更好地为当地经济快速发展、科学发展、全面发展与和谐发展提供资金服务。 地方政府投融资平台是指地方政府为了融资用于城市基础设施的投资建设，所组建的城市建设投资公司（通常简称城投公司）、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的公司，这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。 所谓地方政府投融资平台，是指各级地方政府成立的以融资为主要经营目的的公司，包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司。是政府给予划拨土地、股权、归费等资产，包装出一个从资产和现金流上可以达到融资标准的公司，以实现融资目的，把资金运用于市政建设、公共事业等项目。地方融资平台的来源除了银行外，另外还有一些银行的理财产品，例如银行的一些理财产品，销售出去以后的钱也是投到了地方政府投资项目中去了。 地方政府组建投融资平台进行基础设施和城市建设方面的融资由来已久，但是投融资平台发挥主导作用则是2008年来在应对金融危机时期的事情。2009年初中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国 本文来源：https://www.dywdw.cn/f0f9ad471db91a37f111f18583d049649b660eb7.html
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2023-04-30
