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中国迎来环保制度大变革时代 作者：杨珂 来源：《世界环境》 2017年第1期 2016 年陆续出台的环保新政，标志着中国环境治理基础制度系统性大改革均已开启，环境保护制度改革在深水区奋力前行。这成为中国环保进程的重要里程碑，有力推动了中国环境管理向系统化、科学化、精细化迈出更加坚实的步伐，为实现环境质量改善目标提供了全面制度保障。 2016 年，中国多项重磅环保新政出台：“水气土”三个环境管理司成立；《土壤污染防治行动计划》（简称“土十条”）出台并与“大气十条”和 “水十条”共同形成污染防治行动顶层设计蓝图；省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度实行；覆盖所有固定污染源的企业排放许可制建立；中央环保督察巡视工作开展；环境保护税法获全国人大常委会通过并将于2018 年1 月1 日起开征。这些环保新政必将带来环境治理能力不断提升，成为中国环保进程中的重要里程碑。 一、水气土三司成立，环境监管精细转型 2016 年3 月3 日，环境保护部宣布，根据中央有关部门的批复，决定设置水、大气、土壤三个环境管理司，原有污染防治司、污染物排放总量控制司不再保留。按照职责设定，这三个司分别负责全国大气、噪声、光、化石能源等污染防治的监督管理，全国水环境保护的监督管理和全国土壤、固体废物、化学品、重金属等污染防治的监督管理。 “水气土”三个环境管理司成立，主要目的是围绕环境质量改善的总目标，以水、大气、土壤三个有明确质量要求的环境介质管理为核心业务，理顺内部职责和业务关系，提高工作效率，更好履行环境保护的各项管理职能。这是适应新的形势，完成环境质量总体改善目标的重要改革举措，是促进环境管理转型的必然要求。它标志着中国的环境管理向系统化、科学化、精细化迈出了实质性的一步。 二、“土十条”出台，污染防治行动顶层设计蓝图全面展现 继“大气十条”、“水十条”之后，国务院又于2016 年5 月28 日印发了《土壤污染防治行动计划》（简称“土十条”）。“土十条”作为当前乃至今后一段时期内中国土壤污染防治工作的行动纲领，不仅提出防治硬措施，要求重点防治土壤污染，加强生态保护和土壤修复，还给出了任务时间表：到2020 年全国土壤污染加重趋势得到初步遏制；到2030 年全国土壤环境稳中向好；到本世纪中叶，土壤环境质量全面改善。 “土十条”的出台回应了社会各界对土壤保护的殷切期待，体现了党中央、国务院对土壤保护的高度重视和坚决向土壤污染宣战的坚定决心。“土十条”与“大气十条”和“水十条”共同勾勒出中国覆盖大气、水、土壤三大领域的污染防治行动指南。 三、省以下环保监测监察执法垂管, 落实环境保护主体责任 2016 年9 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，这是党中央、国务院在新时期新形势下作出的一项重大决策，是对地方环境保护管理体制的一项根本性改革，是推进生态文明体制改革的新突破。 党的十八届三中全会后，中共中央、国务院相继出台《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等生态文明体制“1+N”改革方案。这些文件都将着眼点放在落实地方政府环境保护主体责任和强化排污者污染治理主体责任。垂直管理制度改革是生态文明体制改革的关键环节和具体实践。实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，将切实解决“难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任”“难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预”“难以适应统筹解决跨区域跨流域环境问题的新要求”等制度层面的突出问题，打破地方行政干预，增强执法效力。 四、企业排放许可制建立，固定污染源“一证式”管理 2016 年11 月21 日，国务院发布《控制污染物排放许可制实施方案》，为建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制作出“顶层设计”。排污许可成为固定点源环境管理的核心制度，这是中国改革环境保护制度、提升环境治理能力的重大突破。 针对当前污染源的不同环境管理制度之间衔接不上，对企业的要求缺乏一贯性等问题，排污许可制度改革的最终目标是以排污许可制度为核心，整合各项环境管理制度，建立统一的环境管理平台，实现对排污企业的全过程管理、“一证式管理”；明晰各方责任，强化监管，落实企业守法主体责任……排污许可证成为企事业单位在生产运营期接受环境监管和环保部门实施监管应当遵守的主要法律文书。它将带来政府部门之间和不同层级的政府间在污染控制上的权力和责任再平衡，也将对政府与排污企业间监督与被监督内容、方式产生重大变革。 五、中央环保督察组亮剑，“环保钦差”入驻全国15 省市 按照2015 年7 月中央深改组第十四次会议审议通过的《环境保护督察方案（试行）》要求， 2016年7 月起，中央环保督察组启动第一批环境保护督察工作，对内蒙古、黑龙江、江苏、江西、河南、广西、云南、宁夏等8 地开展环保督察。截至2016 年底，中央环保督察共受理群众举报3.3 万余件，立案处罚8500 余件、罚款4.4 亿多元，立案侦查800 余件、拘留720 人，约谈6307 人，问责6454 人。 建立环保督察机制是推动地方党委政府落实保护生态环境的主体责任的重要改革举措。这项制度首次提出环境保护“党政同责”、“一岗双责”。督察工作以中央环境保护督察组的形式，对省区市党委和政府及其有关部门开展，并下沉至部分地市级党委政府部门。督察结束后，重大问题要向中央报告，督察结果将作为对领导干部考核评价任免的重要依据。督察机制使地方党委将与政府一道接受监督，督察内容从“督企”向“督政”转变，地方党委政府保护生态环境的责任得到全面强化。 六、环保税法获人大通过 走过6 年立法之路、历经两次审议，2016 年12月25 日，《中华人民共和国环境保护税法》在十二届全国人大常委会第二十五次会议上获表决通过。这标志着酝酿近十年的环境保护税落地，这一新税种将于2018 年1 月1 日起开征，排污“费改税”成中国环保里程碑。 环境保护税法的总体思路是由“费”改“税”，即按照“税负平移”原则，实现排污费制度向环保税制度的平稳转移。该法将“保护和改善环境，减少污染物排放，推进生态文明建设”写入立法宗旨，明确“直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者”为纳税人，确定大气污染物、水污染物、固体废物和噪声为应税污染物。实行环境保护费改税有利于解决排污费制度存在的执法刚性不足、地方政府干预等问题，提高纳税人环保意识和遵从度，强化企业治污减排的责任，促进生产者向绿色发展转型。 2016 年，一系列重磅环保新政出台，环境治理基础制度系统性的大改革均已开启，中国迎来环保制度大变革时代。制度红利的不断释放，必将带来环境公共产品供给侧改革的不断深化，加速环境质量全面改善。群众期盼的天蓝地绿水清必能早日实现。 作者单位：环境保护部宣传教育中心 本文来源：https://www.dywdw.cn/257e5742f321dd36a32d7375a417866fb94ac009.html
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2022-06-26
