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中国城镇化的结果和政策干预 作者：魏来涂一荣 来源：《决策探索·下旬刊》 2013年第8期 改革开放以来，我国实现了深刻而广泛的社会转型：从计划经济向市场经济过渡，先后实施五次行政体制改革，文化形态和利益诉求日趋多元。在此背景下，我国的城镇化迅猛发展，截至2011年年底，我国的城镇化率已达51.27%。国内最早对城镇化进行的专门研究可追溯到20世纪80年代，到现在国内学者对城镇化的研究已经卷帙浩繁。但研究思路大都一致，部分研究似有内容重复和材料堆砌之嫌。与此同时，对于国外的政治学、社会学、经济学和城市规划专家来说，中国的城镇化也是极富吸引力的研究主题。 美国南加州大学Eric J. Heikkila教授的文章《关于中国城镇化的三个问题》试图回答以下问题：我们如何评估中国城镇化进程的结果、它的空间形态和特征是什么？我们应采用什么形式的计划或政策干预引导中国的城镇化？文章将经济学中的趋同性和混杂性假设的外延扩大来统摄研究中国城镇化的结果，并在此基础上提出合理的政策干预；此外，文章认为两者之间并不是孤立的，而是存在结果—政策干预—结果的逻辑线路。因此，对这篇文章的解读和评介既具有理论上的求知意义，也富有实践上的指导作用。 一、中国城镇化的结果 （一）趋同性和混杂性 大体而言，关于中国城镇化的趋同性假说存在激烈的争论。有人找到证据支持趋同性假说，也有人找到其他证据反驳它。学者们的结论是，当前大体上是一个趋同的时代。而英国卡迪夫大学城市与区域规划学院中国城市研究中心主任吴缚龙认为中国新兴的空间秩序是独特和与众不同的，过渡期的城市是新兴自由主义城市类型的独特变体。他和合作者主张中国城镇化过渡并不意味着趋同，认为理解中国城镇化的关键是关注“体制的渐变”。正是这些修复的互动效应导致中国独特的混杂性城镇化。 （二）地貌 中国城市地貌是独特的土地利用转换模式的结果。部分学者可能倾向于另一种观点，即不发达农村土地转化成发达城市的土地，事实上这往往是最终结果，但实现这种结果的过程更为复杂。 事实上土地转换过程是各不相同的。一个比较正式的序列是，农村土地被地方政府挪用，或被指定的官方城市使用。世界银行最近的一份研究发现，以这种方式征用的土地有40%是空置的。另一个普通的土地转换序列是，乡镇集体通过发展农村的土地回应市场机遇，正式被指定为城市土地也许是后来才实现的，这就是农村城镇化现象中的镇、村企业的扩展。 （三）效率 中国存在着明显的市场—行政双重土地分配机制。“许多地方干部经常在同一时间拥有两个不同的头衔：是官员，同时也是商人，如本地公司或企业集团的董事会主席。”地方政府官员和地方发展利益紧密相连，相互嵌入，提出了中国土地利用分配的效率问题。 双重土地分配制度，即部分通过市场，其余是在行政上分配。由于行政分配（不合理分配）的存在，中国的潜在效率额外增益获得更大。行政分配的不明确产权导致了一部分地方当局的寻租行为和租金耗散。 （四）公平 城镇化在收入和生活质量方面带来了多少公平的结果？道拉和克雷指出：“中国是一个重要的例子，在过去十年还有大量不平等在增加，整个国家20%最低收入者的上升速度远远落后于人均收入。”有学者使用泰尔熵度量发现，中国城乡差距占地区差距总额的一半左右，也有学者使用泰尔分解方法发现城乡差距有所扩大，但总体不平等现象归因于城乡二元化的份额有所减少。 （五）社会和文化 城镇化影响的一个完全不同的方式是对中国文化和社会的冲击。毫无疑问，中国正在进行的转型在性质上是激进的，它贯穿了社会的特有根基。在一个极端，农村或农耕社会还容纳着大多数的中国人；而在另一个极端，受过良好教育的人或富人，他们是在中国各大城市中心居住的具有全球意识和先进性文化的精英。中国的城镇化将直接影响到文化，而对全球化的一个常见的批评是它趋向于同质性，破坏了当地的文化和价值体系。 （六）可持续性 中国四倍于美国的人口规模，其经济全面转型的影响是巨大的。人均可再生水供应只有世界平均水平的1/3，在过去十五年期间，其石油进口量每年正以30%的惊人速度增长着。汽车所有者正以超过整体经济增长率的速度增加，而且没有结束的迹象。毫无疑问，中国对资源的需求已经产生庞大的全球影响。此外，中国的可持续性压力很大一部分是因为人口总量，而非城乡共享。 二、中国城镇化的政策干预 （一）与城镇化结果有关的政策 相对于政策目的，城镇化是一种手段。整体而言，很难说当前城镇化进程是严重不当或错误的。相反，中国的城市具有明显的能量、活力和一般意义上的潜力。从宏观上来看，可能整个城镇化结果中最具挑战性的是可持续性，它不仅是物质资源维度的可持续性问题，关键还是是否能够在结构性改革进程中保持社会的连贯性问题。 （二）对城镇化政策干预的建议 中国的城镇化是一个基本的现象，它根植于并通过市场力量和政治制度间相互连接、相互作用来表达。从总体上看，下一步的干预措施应该集中于改变城市土地定价的扭曲行为方式，提供更明确的规范和更有效的财产权，或在分担城市的服务范围方面引入市场化的方法，还应仔细审定提供城市基础设施建设的融资机制。更重要的是针对生活方式受城镇化实质性影响的利益相关者，建立起一种有效的反馈机制。 （三）对城镇化进行研究的反思 那么，怎样才能研究制定出指导中国城镇化的更好的政策？中国有660多个城市和2万个城镇，人口、产业结构、地理条件、机构设置和其他众多方面不尽相同的因素都会影响其发展轨迹。因此，需要进行系统研究，从中提炼出一些中心城市规划及发展原则，并思考如何将它运用到那些特定的地方。 三、文章的优点和不足 （一）对城镇化结果进行了系统的审视 文章从趋同性与混杂性、地貌、效率、公平、社会与文化、可持续性六个方面对城镇化的结果进行了多维度、系统化的审视。认为中国城镇化当前大体上是趋同的，同样存在混杂的特征；提出了中国土地的特殊利用模式和两种转换方式，这对于我们从资源使用和地理形态上理解城镇化结果具有重要的引导作用。 （二）对城镇化政策进行了全面的考察 考察了城镇化结果之后，文章作者试图分析相关的政策干预以回应前者。结合中国城镇化现状，文章提出了建设性的政策意见：“改变城市土地定价的扭曲行为方式，提供更明确和更有效的财产权，在分担城市的服务范围方面引入市场化的方法；仔细审定提供城市基础设施建设的融资机制，更重要的是针对国民的生活方式建立起一种有效的反馈机制。”这些分析与建议对我国宏观政策制定者、不同行政层级的政策落实者具有重要的理论指导和实践启示意义。 （三）对城镇化问题进行了连贯的梳理 综观全文，文章作者的逻辑思路严谨，文章脉络清晰，对城镇化的结果和政策干预进行了连贯的梳理。整篇文章遵循“动因—结果—政策干预—动因和结果”的逻辑主线依次展开，为研究中国城镇化的三个问题建构起了科学、开放、动态的分析框架。抛开文章本身的内容来讲，理论框架的构建和研究范式的创新是最宝贵的。 与此同时，文章也存在一些不足。在对城镇化结果的审视方面存有观点模糊、似是而非之嫌，如在趋同性与混杂性、公平方面的分析只是列出了其他学者的观点，缺乏基于事实和研究的独立判断等。 【本文系教育部重大攻关项目“新时期我国农村综合改革研究”（12JZD023）的阶段性成果】 （作者单位：华中师范大学政治学研究院） 本文来源：https://www.dywdw.cn/3290b5d16c1aff00bed5b9f3f90f76c661374cdd.html
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2023-03-17
