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北洋政府时期与南京国民政府时期社会保障管理体制之考察 摘 要：在民国历史上，北洋政府和南京国民政府存在时间最长，社会保障管理体制的影响也最大。通过考察这两个时期的社会保障管理体制的演变，我们可以认识到社会管理工作发展的曲折、延续以及不断的进步。 关键词：北洋政府 南京国民政府 社会保障管理 [中图分类号] F842 [文献标识码] A [文章编号] 1000-7326（2012）05-0020-02 一、北洋政府时期的社会保障管理体制 北洋政府的社会保障管理体制实行中央、省、县三级管理，除常设机构外，还有非常设机构，负责大灾大难的救济管理。北洋政府时期正是中国社会保障事业由传统向近代转变的历史时期。但我们也应看到，这一时期的社会保障内容比较单一，主要涉及灾荒的救济，而且缺乏相关的社会保障的法律和法规。北洋政府时期制定的少数社会立法，但由于北京政府的腐败昏庸，根本无意推行，很多法令都成为一纸空文。这也反映了北洋政府时期的社会保障制度尚处于起步阶段。 二、南京国民政府时期的社会保障机构与立法 (一)建立社会保障机构 1927年4月南京国民政府成立后，社会保障成为国家社会行政的重要方面。从中央到地方，建立起一整套完备的行政组织系统来管理社会事务。1928年3月14日，中央执行委员会第132次会议通过《国民政府内政部组织法》，规定内政部直隶于国民政府，并依法管理全国内务行政。内政部的职权范围很广，包括民政、警政、地政及礼俗等社会各方面事务。民政方面，主要包涵了地方行政、区划、自治、赈济、慈善等等。 可见，南京国民政府兼管社会保障工作的机关主要为行政院下设的内政部。 除内政部外，国民政府的实业部掌管着劳工福利与合作事业。实业部是1931年由工商部、农矿部合并而成的，管理全国农业、工业、商业、林业、矿业、渔业、牧业等项实业的行政事务，并设立相应的各司。 频繁的自然灾害、连绵不断的战乱，是民国时期的社会特点，因此南京国民政府十分重视赈济慈善事业的专门组织机构建设。从中央一级的组织机构来说，主要是赈务委员会。根据《赈务委员会组织条例》规定，“赈务委员会办理各灾区赈务事宜，由国民政府特派委员11人组织之。” 赈务委员会下设3科：总务科、筹赈科、审核科。至1938年3月，行政院将内政部主管的赈灾救贫及其他慈善事项、行政院难民救济总会所办事项，与赈济委员会原主管的各事项合并，直接隶属于行政院的赈务委员会管理。抗战时期赈务委员会仍发挥着重要作用，1945年后撤销，其业务由行政院善后救济总署接办。从地方性组织机构来看，各省均设有省级赈务会，工作人员包括委任、聘任、雇员三种类型。 除了政府的赈济管理机构外，民国时期还有众多的社会慈善组织，其中全国性的慈善团体有：中国红十字会总会、世界红十字会中华总会、中国华洋义赈救灾总会、中国国际救济委员会、基督教公谊服务会等。地方的慈善团体则更多。据统计，1936年，江西、山东、河北、河南、北京、青海、山西、湖南等省救济机构共有229个，其中永久性机构：官方73个，民间组织31个，个人组织1个；临时性机构：官方54个，民间组织则有62个，个人组织8个。 （二）建立健全社会保障立法 民国时期，为保障社会救济和慈善事业的有序进行和依法办理，国民政府制定了各种法律、法规，将社会保障体制逐步纳入规范化管理轨道。1928年12月5日立法院的成立，标志着我国开始有正式的最高立法机关。自1928年到1938年间，经立法院通过，由国民政府或主管部门公布的社会立法逐渐增多，大体奠定了以后的规模，共有29种。这些法律法规可以分为以下三类： 1.社会救济与慈善事业类 南京国民政府成立后，内政部于1928年5月公布了《各地方救济院规则》，规定各省区、各特别市、各县市政府，为教养无力自救的老幼残废人，并保护贫民健康，救济贫民生计，应依规定设立救济院。救济院分为养老所、孤儿所、残废所、育婴所、施医所、贷款所。这是南京国民政府颁布的第一部社会救济法规，内容涉及了老年人福利、儿童福利、残疾人福利等，它以法令的形式将社会救济纳入国家规范化管理，是民国史上的一次显著进步。 有关赈济的法规仍是比较多的，如组织方面的有《赈务会组织法》、《赈务委员会制定各省赈务会组织章程》，对于中央、省赈务会的组织都作了详细的规定。为了更好的促进赈济工作的开展，国民政府于1928年11月，颁布了《赈款给奖章程》， 规定赈款奖励依捐款数额大小区分为不同的等级，按规定予以奖励。关于惩罚方面，《办赈人员惩罚条例》 严格规定，对于卷逃赈款者、造假账或涂改单据以图侵吞赈款赈务者等，由该主管长官或所属社团移送法院，按情节轻重分别依照刑法本刑加重三分之一处罚。 普遍存在的失业现象是国民政府二三十年代的一个重要社会问题。1931年实业部制定了《职业介绍所暂行办法》和《县市设立民生工厂办法》。通过广设职业介绍所、兴办新厂来救济失业。 民国时期，民间慈善团体无论在数量上还是规模上都有了很大的发展。1929年国民政府先后颁布了《管理各地方私立慈善机构规则》、《监督慈善团体法》和《监督慈善团体法实施细则》等，详细规定了慈善团体发起人的资格、会员名额、慈善事业的内容、会期及财务状况、以及主管官署的考核和检查等等。这些法规通过对慈善机关、团体实行监督、管理，来参与、干预社会救济事业，并最终试图将长期以来一直由民间举办的救济事业纳入政府的管理体制中。 2.社会福利事业类 这部分的法规主要涉及劳工福利和合作事业等。国民政府最早涉及到劳工福利的立法是1929年颁布的《工会法》。该法规定工会应设置职业介绍所、设置图书馆和书报设等福利设施。1932年国民政府又颁布《工厂法》，有“工人福利”一章，将工人教育、工人住宅娱乐规定为工厂必须举办的福利。此后，实业部与教育部共同颁布了《劳工教育实施办法大纲》，规定各厂矿、商店、公司必须设立劳工学校或劳工班，以增进工人的技能和文化知识。1934年，实业、教育两部又公布《劳工教育奖励规则》，对成绩突出的厂矿公司商店给予奖励。为改善劳工的生活条件，实业部拟定了《劳工新村实施办法大纲》，计划在各城市修建劳工住宅并配置各种福利设施。 合作事业是国民政府的社会政策之一。1934年2月，经立法院第四十七次院会，通过合作社法原则，3月国民政府颁布《合作社法》。《合作社法》共有9章76条，对于合作社的人数、种类、组织、管理、分配等作了具体的规定。1935年又颁布了《合作社法施行细则》。至此，全国合作事业的组织开始有了法律的依据。 3.社会保障经费方面 社会保障事业能否正常开展，关键是有无充足的救济经费。将救济经费列入政府预算，可以保证救济事业的稳定发展，这是国民政府救济行为制度化的有力体现。1930年，国民政府颁布了中国首部《救灾准备金法》。根据《救灾准备金法》规定，“国民政府每年应由经济预算收入总额内支出1%为中央救灾准备金，积满5000万元后则停止；省政府每年应由经济预算收入总额内支出2%为省救灾准备金。救灾准备金应设保管委员会，在中央由国民政府派定委员7人组织之，在省内由省政府呈请行政院派定委员5人组织之。” 中央和省两级保管委员会均应按年度制定预算决算，将救灾准备金的收支，分别呈报监督机关。1935年6月8日，又颁布实施救灾准备金暂行办法。按照规定，遇有非常灾害，为市县所不能救恤者，应以省救灾准备金补助之，省救灾准备金不敷时，得请中央补助。工赈或于救灾有关之移民垦荒，得由救灾准备金内酌拨补助。市县办理救恤请求补助时，应呈请省政府复查属实，交由救灾准备金保管委员会核议。而在省政府，则呈经行政院交由中央救灾准备金保管委员会核议。 《救灾准备金法》是一项极为重要的法律，它表明民国社会保障正逐渐挣脱传统的临时性的救急措施，而演进为以建立完善的社会保障制度为目的，使社会保障的政策更有效率的落实。社会保障经费的制度化、规范化管理可以有力的推动社会保障事业的发展，杜绝经费筹措和使用中的随意性，减少侵吞和挪用救济款现象的发生。 通过上述分析，我们可以看出，南京国民政府时期的社会保障行政体制较北洋政府时期有了进一步的发展，逐渐明确了社会保障作为一项重要的政府行为。大量专门化的社会保障机构的设置，各类救济法律法规的颁布，表明社会保障管理已经纳入法制轨道。既受法律保障又依法进行管理，显示出社会保障组织严密、制度健全、运行有序、理念进步的特点。民国时期的社会保障工作已经从单纯的救济性“善举”向灾害预防性和善后建设性的现代社会保障方向发展，这无疑是一个巨大的进步。 作者简介：王倩（1979—），石家庄学院办公室讲师，历史学硕士（河北省石家庄，050035）； 杨娟，（1979—），石家庄学院历史系讲师，历史学硕士（河北省石家庄，050035）； 李运仓（1982—），石家庄学院宣传部讲师，法学硕士（河北省石家庄，050035）。 参考文献： [1]钱实甫：《北洋政府时期的政治制度》（上册），中华书局1984年版，第88页。 [2]钱实甫：《北洋政府时期的政治制度》（上册），中华书局1984年版，第109页。 [3]钱实甫：《北洋政府时期的政治制度》（上册），第179页。 [4]钱实甫：《北洋政府时期的政治制度》（上册），第230－235页。 [5]徐矛：《中华民国政治制度史》，上海人民出版社1992版，第32页。 [6]龚书铎主编：《中国社会通史?民国卷》，山西教育出版社1994年版，第505页。 [7]谢振民：《中华民国立法史》（上册），中国政法大学出版社2001年版，第415页。 [8]中国第二历史档案馆藏：《民国政府档案?社会卷》：《赈务委员会统计报告表》，全宗号116，案卷号19。 [9]陈续先：《社会救济行政》，正中书局1943年版，第100－101页。 [10]参阅毕素华：《民国时期赈济慈善业运作机制述论》，《江苏社会科学》2003 年第6期。 [11]谢振民：《中华民国立法史》，第530页。 [12]陈续先：《社会救济行政》，第101－102页。 本文来源：https://www.dywdw.cn/62f038bdea7101f69e3143323968011ca200f721.html
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2022-05-08
