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以社会效益为导向的城市更新 摘要：城市更新在实践的过程中由于历史原因出现了容积率过高导致的项目难以实施、由于经济受益和外部负效益承担者不一致隐藏着社会不稳定因素以及仅以村组织经济成员为征询对象的发展权确认程序欠考量等的现实困境。论文从公共利益落实、就业带动经济发展以及关注历史文化传承几个方面对城市更新的社会效益进行加强，希望城市更新更加关注社会效益。 关键词：社会效益；城市更新；社会资源 1. 城市更新实施中的问题 1.1高容积率导致项目实施困难 由于旧村的改造更新除了要复建村民住宅建筑外，还要增加融资建筑作为开发商负担旧村改造的成本。因此，目前开发商参与改造的旧村都会存在复建安置和融资平衡两部分的开发建设量，这也是导致旧村改造容积率过高的主要原因。以广州市典型的城中村改造为例，为实现改造资金平衡，复建住宅建筑面积和融资住宅建筑面积比例为1:1-1:1.2②，这样会使经济平衡后的建筑量变成只有复建建筑量面积的两倍甚至更多。容积率会随之出现变化，现状毛容积率一般为2.5-3.5，由于要做到经济的平衡，改造规划往往给出4.0-6.0的毛容积率，居住净容积率提高到4.5-5.0，而商业净容积率更是高达6.0-9.0。 1.2隐藏着社会不稳定因素 城中村改造会隐藏社会不稳定因素的根源是经济的收益者和外部负效益的承担者不一致。以广州天河区潭村、杨箕、林和、猎德四个村改造的案例来看，改造前的单位面积租金从11元-30元到改造后的单位面积租金上涨为60元-100元，租金的收益是最高是原来的9倍左右。而这仅是改造后的经济收益，在城中村拆迁过程中，村民还会得到拆迁补偿款，合法建筑部分可以得到临迁费和限时奖励等，不合法部分建筑获得房屋建筑成本补偿。因此，坊间广为流传的“拆迁富”以及拆迁后的村民坐拥1000万资产并不是空穴无风。而这种并非通过自身努力和学习而获得财富的途径，也成为城中村周边居民以及城市中其他人员眼中的不公平。这种不公平也延伸到租金的上涨、交通的拥堵以及公共服务设施的不足。本身租住在城中村的周边就业人员，由于租金的上涨不得不重新寻找更加偏远的租金地，或者选择承担6倍的租金。由于改造后的城中村可容纳的人口也成倍数增加，因此，人口的增加会导致交通拥堵问题的出现和公共服务社会严重不足。 经济收入成倍增加的村民和周边承受租金上涨、交通拥堵、教育、医疗等设施严重不足的居民之间的矛盾肯定会日益增加，并有可能成为社会发展的不稳定因素。 1.3发展权确认程序欠考量 旧村改造中对于改造主体的民意的调查一直以来都是值得肯定的，在“三旧”改造实施之初，对于旧村的改造方案仅需要70%的村民同意即可，而根据后来出台的《关于广州市推进“城中村”（旧村）整治改造的实施意见》和《关于加快推进“三旧”改造工作的补充意见》等文件，相继将“城中村”改造方案、拆迁补偿安置方案、土地转性等重大事项决策提升到了80%和90%以上成员同意方可生效。但是对于这种“development rights”的确认仅仅征询村集体经济组织成员的思路需要再次考究。有关“development rights”词义的两种不同的理解，即“开发权”和“发展权”。针对这种再开发的发展权确认仅对被改造人征询意见而忽略周边被影响人意见的征询程序是欠考量的，而这种意见意见的征询的不全面，也会导致来发展权确认程序上出现问题。以土地权属确认为例，首先需要土地权利申请人提交相关证明材料，受理人初审材料合法后，通知测绘队伍进行地籍测绘和权属调查，指导本宗地及邻宗地单位法人代表进行指界、签章。再例如城市规划中的控规调整工作，某块用地性质和指标的调整都必须在规划管理单元范围内进行公示和意见征询。因此，对于城中村改造这种发展权的确认仅仅征询村集体经济组织成员的意见的方法是欠考量的。 2. 以社会效益为导向的城市更新构建 市场经济下的城市建设活动，对于经济利益的本来无可厚非，但是过多的关注经济效益会使城市更新出现高容积率导致的项目实施困难、“拆迁富”导致的社会不稳定以及发展权确认程序欠考量等问题。为了平衡以上经济利益，应该更多的关注城市更新实施后为社会所作的贡献，即社会效益。对于城市更新工作而言，首先要考虑的是社会的公共利益，同时做到增加就业、提高生活水平以及关注历史文化等内容。 2.1通过控规单元保障公共利益的落实 《城乡规划法》明确规定，控规是核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的依据，同时也是国有土地使用权出让合同的主要依据（洪亮平2010）。城市更新项目的落地和实施同样也需要通过控规获得“两证一书”，这也是目前唯一的合法途径。目前各地控规编制在相关技术导则指导下，基本上形成“编制单元-控制单元-地块”的层次制体系（陈国伟，鲁驰2017）。深圳和上海分别是通过城市更新单元规划与法定控规图则的协调和将城市更新内容增加到控规体系中来实现更新内容在法定规划中的落实。无论是什么形式，城市更新和法定的控制性详细规划都有较好的衔接路径和方法。 2.2关注就业带动更新地区经济发展 城市更新改造项目直接涉及经济利益主体为政府、村民、开发商三方，政府主要是获得经济税收、环境效益以及政治利益；村民聚焦于集体土地的经济利益获取；开发商则获得房地产开发的利润。但是城市更新作为一种城市建设活动，最该受益的应该是城市居民。城市更新旧村改造项目也应该关注产业经济的发展，而不仅仅是仅在工业区、开发区等地区研究产城融合。城市更新项目可以通过对产业的研究，并要求配置一定量的商业和办公设施，吸引高新企业和企业总部的入驻。这样不仅可以提升地区经济活力，同时还可以为周边居民提供更多就业机会，提升政府财政税收。 2.3关注历史文化保护与传承 广州市作为“全国第一批历史文化名城”，其中不乏文物和历史建筑。而城市更新中涉及的旧村、旧厂和旧城中更是会有大量的文物以及历史建筑。广州恩宁路旧城更新是“大事件”推动下，以提升城市形象为目标，政府作为主导方、决策方和前期推动方的特殊案例（刘垚，田银生等2015）。在更新规划之前的控规，使恩宁路面临“基本全拆”的厄运，而最新一版的规划则充分考虑了文物和历史建筑，按照恩宁路现状建设和肌理，进行保护和更新规划。对于历史街区的城市更新，历史文化价值远大于更新后的经济价值，而这类更新可以采用微改造的方式，既可以修复衰败的历史建筑，同时也可以更新建筑功能，提升经济活力。 3. 结论 论文从公共利益落实、就业带动经济发展以及关注历史文化传承几个方面对城市更新的社会效益进行加强，希望城市更新更加关注社会效益。 参考文献 [1]关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见（粤府〔2009〕78号）[Z].广东省人民政府，2009 [2]关于加快推进“三旧”改造工作的意见（[穗府（2009）56号]）[Z].广州市人民政府，2009 [3]Logan J R, Molotch H L. Urban fortunes: The political economy of place[M]. Berkeley: Univ of California Press, 1987. [4]郭友良,李郇等.广州“城中村”改造之谜：基于增长机器理论视角的案例分析[J].现代城市研究，2017（5）：44-50 [6]洪亮平.关于控制性详细规划编制的探索与思考——基于5城乡规划法的视角[J].城市问题，2010(6)：12-16 [7]陈国伟，鲁驰.城市更新背景下控规编制优化思考[J].江苏城市规划，2017(5)：41-44 [8]刘垚，田银生，周可斌.从一元决策到多元参与——广州恩宁路旧城更新案例研究[J].城市规划，2015(8)：101-111 [9]吴凯晴.“过渡态”下的“自上而下”城市修补——以广州恩宁路永庆坊为例[J].城市规划学刊，2017(4)：56-64 [10]龙腾飞，施国庆，董铭.城市更新利益相关者交互式参与模式[J].城市问题，2008(6)：48-53 本文来源：https://www.dywdw.cn/67e75e7f2ec58bd63186bceb19e8b8f67d1cef18.html
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2022-04-12
