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案例分析题 2.1.自1978年党的十一届三中全会以来中国实行的改革开放政策，涵盖了各个阶段、各个领域、各个方面的成百上千项政策(包括党章、党的各次代表大会的报告和决议，党中央各次全会的决议和公报、各届、次全国人大通过的政府工作报告和其他报告，宪法、法律、行政法规、规章和制度等)，邓小平理论为所有这些政策提供了共同的理念，这些政策共同的导向是实现有中国特色社会主义的现代化。试问所有这些政策属于哪个层次的公共政策? 2.1.答：自1978年党的十一届三中全会以来中国实行所有的改革开放政策，都属于“改革开放政策群”。因为：(1)政策群是指国家、政府和一定类型的政治体制中的执政党在某一较长时间段内制定和实施的内容各异但产出理念同源，导向相近的政策集合体。(2)根据政策群这一概念特征，我国自1978年以来所实行的改革开放政策，虽内容各异，但其产生理念同源，即邓小平理论为所有政策提出了共同的理念；所有政策具有共同的导向，即实现有中国特色社会主义的现代化。 3.1.1982年1月中共中央政治局开会讨论国家机构精简问题，邓小平做了《精简机构是一场革命》的讲话，提出了机构改革的政策要点。国务院据此拟制了国务院机构改革初步方案、国务院部委机构改革实施方案、国务院直属机构改革方案，并先后经第五届全国人大常委会第22次会议(1982年3月)、第23次会议(同年5月)、第24次会议(同年8月)审议、通过。此外，党的历次代表大会和中央全会都要通过一些政策性文件，如党的十一届三中全会公报(1978年12月2日通过)，以及党的主要领导人发表一些重要讲话，如邓小平南巡讲话给中国社会生活的各个领域带来重大影响。试用所学知识分析当代中国公共政策中党的政策这一重要组成部分。 3.1.答：(1)在当代中国，共产党组织事实上成为一种社会公共权力，而且是各种社会公共权力的组织机构的领导核心。因此，公共政策的制定与执行的过程，是指以中国共产党组织为首的所有履行当代中国社会公共权力的组织机构的决策与执行的过程。(2)以上案例说明，中国共产党制定的政策是它在一定历史时期为实现一定的任务而规定的调整国家之间和国家内部各社会群体之间的行为的依据和准则。党的政策是中国公共政策的重要组织部分。在当代中国的现行体制中，党的政策以两种形式成为公共政策，一种是直接的形式，如党的十一届三中全会公报；另一种是间接的形式。将党的政策变成国家意志的法定程序有三种类型：一是中共中央与国家机构联名发布政策方案；二是中共中央提出政策创议，国家机构据此制定具体的政策方案，并按照法定程序通过；三是政府决策以党提出的政策原则为依据。 4.1.70年代后期，美苏冷战趋缓，两极对抗的国际格局开始消解，和平与发展成为历史发展的大趋势，各国能够把发展本国的经济作为公共政策的基本出发点。我国的最高决策者清醒地看到了这种局势，充分认识到应当利用这种良好的国际环境实行改革开放，发展社会主义经济。60年代末，由于两次石油危机和福利国家政策的影响，英国经济不断恶化，综合国力与国际地位进一步衰落，被迫于1976年接受国际货币基金组织的紧急援助和财政监督。撒切尔政府上台后，不得不进行政策调整：采取一系列措施，一方面抑制通货膨胀，刺激经济增长；另一方面在基本沿袭英国“三环外交”传统的基础上，加强与西欧大陆的国家的联合，发展与苏联、东欧的关系。所谓全球一体化，即世界各个分散的国家、民族、地区的经济、政治、军事、科技、文化等方面紧密联系、相互依赖，并形成了一个世界性网络，资金、技术、人员等生产要素冲破了民族国家的藩篱，实现了跨国流动，各种区域性合作组织(如欧盟、北美自由贸易区、亚太经济合作会议)、国际组织(如联合国、世贸组织、世界银行)以及非政府组织(如国际奥委会、国际红十字会)的作用不断增强，民族国家的主权和作用受到挑战和限制。随着全球一体化的加强，市场经济成为全球主导性经济体制，它以前所未有的强大力量冲垮了一切僵化过时的体制，整合、改造和重塑世界各国的生产、经营、流通、消费诸方式。80至90年代，随着通讯技术(通讯卫星、光缆、传真机和数字通讯技术)、计算机技术、因特网技术的飞速发展，人类正在经历着一场以信息技术为特征的产业革命，信息的制造、加工、传播和应用成为新经济增长最重要的动力源。结合案例说明国际环境对公共政策的影响。 4.1.答：国际环境构成公共政策系统的第三种环境，包括国际格局、综合国力、国际地位、国际趋势。随着全球化时代的到来，国际环境对公共政策的影响越来越大。(1)国际格局与政策选择。国际格局不仅影响和制约一国的对外政策，而且也制约和影响一国的总政策、基本政策和很多具体政策。“冷战”时期，每个国家的公共政策无论其主观意图如何，都不可避免地受这一国际格局的影响，都不得不把国家安全置于对外政策的首要地位，都不得不在两大阵营中选择一方作自己的领先对象。冷战结束后，随着国际格局的变化，各国都把发展经济作为公共政策的基本出发点。(2)综合国力、国际地位与公共政策。综合国力与国际地位既是各国决策者制定和评估其公共政策的基本依据之一，也是其确立外交政策目标的重要因素。只有在充分考虑本国综合国力、正确评估自身国际地位的前提下，才有可能制定力所能及的公共政策。撒切尔夫人上任后采取的一系列措施，就是由针对英国的综合国力与国际地位衰落这一事实而制定的。(3)国际趋势与公共政策。国际政治、经济发展趋势是影响公共政策的又一个重要因素。80年代末期以来，全球经济一体化、信息化、市场化趋势越来越明显，并给世界各国公共政策的制定和实施深深打上了全球化的烙印。全球一体、市场化、信息化扩大了公共政策的范围，一些跨国性问题成为需要公共政策认真考虑的对象；市场化使国家公共政策的范围和功能发生了转变；信息化越来越把公共政策置于国际社会和国际舆论的监督之下；国际组织的存在和作用使民族国家在某些政策领域部分地丧失了决策权；国际性的规章、决议和协议逐渐成为各国一系列政策制定的依据，一些国际经济组织、跨国公司甚至直接或间接地参与国家、地区公共政策的制定和执行。 5.1.案例一。材料：1972年9月的一天，中华文明的母亲河，第一次出现断流。在此之后，黄河一次一次地断流，到1999年，总共28年中有22年断流。到了90年代后，年年出现断流，且首次开始断流的时间提前，断流时段和断流距离不断增长。断流严重的1997年，山东利津站全年断流13次，累计226天，330天无黄河水人海；断流起点曾上延到开封柳园口附近，全长达704公里，占黄河下游河道长度的90％；不仅如此，黄河中游各主要支流也相继出现断流。人们惊呼：黄河在枯萎。据多年水文资料统计，黄河的多年的平均天然径流量是580亿立方，居全国七大江河的第四位，属于水量并不丰裕的河流。再有，近年来，黄河流域内降水量有所偏小，再加上黄河径流年际、年内变化大，这些都属于黄河断流的一些自然因素，但并非主要因素。黄河断流是自然与人为因素叠加所致，但以人为因素为主。黄河流域水资源相对贫乏，人均、耕地亩均水量都远低于全国人均、亩均水平，特别是90年代后，降雨、径流偏少，这是黄河断流发生的自然背景，但这并不足以导致下游频繁断流。如人类活动强度较小的1922至1932年与人类活动强烈的90年代相比，其旱情要重得多，但并未出现断流。可见，人类活动是造成黄河断流的主导因素。黄河供水地区总引黄能力为6000立方米／s，仅下游引黄地区引水能力就达4000立方米／s，引水能力远远超过了黄河可能的供水能力，据统计，黄河全流域有3300多座水库，17000多处引水、提水工程，而黄河的天然径流量不过580亿立方。1987年9月国务院转发的可供水分配方案中，分配给沿黄各省的水量是370亿立方，剩下的210亿立方用于送泥沙人海。但是，仅以1990年为例，沿黄各省引黄的实际水量达到410亿立方，占全流域总水量的71％。黄河水资源如此高的利用率，这在世界上也是罕见的。专家认为，这是黄河断流频繁、历时增长和河道延长的主要原因之一。值得注意的是，黄河水资源利用率虽然达到如此高的程度，但是仍然远远不能满足流域内社会经济发展对水资源的需求。仅以80年代有关部门对黄河水资源平衡分析数字而言，当时沿黄各省计划需水是。747亿立方，比黄河的实际水量还多29％，比黄河水资源可利用量超过一倍。这种高强度的开发利用，使黄河断流的趋势必然在劫难逃。与此同时，黄河下游淤积形成“悬河”，使黄河下游干流可资利用的稳定水量减少，导致干旱年份主要用水时期的河道水量供不应求，直接引发断流。据统计，黄河流域水资源近90％用于农业，而工业、城镇生活及农村人畜用水所占比重很小。有资料显示，1990年全流域内工农业总引水量358亿立方，其中农林牧用水量约占总水量的88％。另外，黄河引水、提水工程发展迅速，但是各种配套设施跟不上，实际效益大大降低了设计要求。再有，黄河流域发展的工业主要以需水量大、耗能多的为主，实际结果是得不偿失，加剧了黄河断流的趋势。新中国成立以来，国家为治理黄河而采取的积极有效措施，确保黄河50年秋伏大汛安然人海，取得了治黄史上从未有过的光辉业绩。但是，从目前黄河流域的环境总体恶化趋势来看，国家在黄河治理方案中考虑环境问题的确不够。在水资源开发方面，也是重经济轻生态。由于责任利益不统一，沿黄各省利益保护方面形成强烈反差，最终的结果将导致整个流域的生态失衡。目前，黄河水资源管理工作基本处于条块分割，缺乏权威的统一管理机构。黄河水资源开发利用中收费价格过低，使浪费黄河水资源的现象更为严重，这无疑使原本水量不丰裕的黄河雪上加霜，加剧黄河断流的趋势。由于没有建立起全流域水资源统一管理的机制与体制，不能对引水量实行有效的监督和控制，使各省区用水不能上下兼顾。已建的引水能力远大于河道流量，一遇干旱同时引水，造成引水失控，下游河道断流。在黄河供水紧张的同时，用水浪费极为普遍且颇为严重。农业引黄灌溉耗水定额高出同样气候条件下先进灌溉定额的50％至100％；灌溉水利用率仅为30％。工业用水的重复利用率低，万元产值平均用水量高出全国平均水平1倍多、高出用水先进国家6倍以上。同时，全流域工业废水处理率不足2l％，用水量增长又加大了污水排放量，水资源的可利用量相对减少，加剧了水资源短缺程度。黄河水的产权不明确、黄河水资源分配体制不当；黄河水资源分配缺乏灵活的制度调节，从而使黄河水资源未能得到优化配置，因而未能最大限度地充分利用黄河水资源，使之可持续地支持黄河流域的社会经济发展。根据以上材料，结合公共政策问题形成中的有关原理，试分析黄河断流这一公共政策问题形成的主要原因。 5.2.案例二材料：农村税费改革开启了费改税进程。2000年两会，朱镕基总理在政府工作报告中明确指出：“积极推进农村税费改革，从根本上减轻农民负担，今年将在安徽省进行试点，总结经验后再行展开。”这标志着一直广为众人关注的费改税获得了实质性进展。正在安徽省启动试点的农村税费改革，其意义被当地许多干部群众予以高度评价，认为是继农村家庭联产承包责任制之后农业与农村经济工作中又一重要举措。安徽省确定了这项试验的具体时间表：5月底全面完成准备工作，6月按新的税率征收，10月前后整个年度征收工作结束，年底之前全面总结试点经验，进一步完善农村费税改革方案。由此，农村税费改革成为了推进整个费改税进程的突破口，而接下来的整体费改税进程更为人们所关注。我国税收占GDP的比例一直偏低，目前发达国家中央政府税收收入占国内生产总值的比重一般不低于30％，发展中国家一般不低于15％。目前我国税收占GDP的比重约在12％左右，显然偏低。与低税负相对的是，总量多、增长快和秩序乱的收费问题一直困扰着有关部门。据许多专家测算，如果加上各种收费，我国税收占GDP的比重将达到25％左右。各类收费迅速膨胀成为阻碍改革和发展的突出问题。加重了企业和城乡居民的负提，增加了企业的投资成本，恶化了投资环境，不利于对外开放和经济发展；加剧了中央财政困难，严重侵蚀了税基，直接影响财政特别是中央财政的调控能力，助长了机构膨胀和人浮于事，许多收费收入被乱支乱花，滋生腐败现象，破坏社会风气，损害党和政府同人民群众的关系。我国财税发展的中期目标是把税收占GDP的比重提高到发展中国家的平均水平，这必然要求我国费改税的步伐要加快。没有费改税，将税收比重提高到发展中国家的平均水平就会相当困难，甚至是不可能的。自朱镕基总理在三年前提出费改税以来，人们对“使老百姓负担不堪忍受、民怨沸腾”的费的治理及费改税进程一直非常关注。费改税作为一个复杂的系统工程涉及面广，各有关部门也一直在殚精竭虑地设计方案，而今农村税费改革开了先河。在我国费改税进程当中，最早受到人们关注的是燃油税的征收。一直以来，从公路法的修订到燃油税的何时开征成为媒体热切关注的焦点问题，而几年来一直在做前期调研工作的农村税费改革却最终先声夺人成为费改税的先行者，也完全在情理和预料之中。久治不愈的农民减负问题是全社会的一个“心病”，党中央、国务院一直在寻求治本之策。在我国的农村税费体系中存在着税外收费泛滥，收取税费不规范，农民负担过重现象，而农业税的老化不适合当前经济发展问题则更为严重。我国现行《农业税条例》是在总结革命战争时期和建国初期农业税制度成功经验的基础上，根据合作化后农村的政治经济情况制定的。但随着农村的变迁和市场经济体制逐步建立，农业税制存在的矛盾和问题日益暴露出来。农业税以常年产量为计税依据，长期以来实行稳定负担政策，至今未作调整，造成地区问税负不平衡，违背税收的公平原则，挫伤了农民的生产积极性。另外农业税制长期不变，致使收入规模越来越小，特别是实行分税制财政体制后，税愈显力不从心。由于收费愈来愈多，愈来愈乱，税费不清，费大于税，非税负担不断上升。2000年两会期间，朱镕基总理在参加九届全国人大三次会议安徽代表团的审议时指出，农业、农村和农民问题始终是中国改革和发展的根本问题。为了实现农村经济持续发展和社会稳定，在当前农民增收难度较大的情况下，要突出地抓好减轻农民负担的工作。推进农村税费改革，是从根本上减轻农民负担的一项重大措施。安徽作为农村税费改革的试点省，要上下齐心，团结一致，精心组织，周密安排，扎扎实实地搞好试点，为全国农村进行税费改革积累经验。这番话表明了政府对此次农村税费改革试点的重视程度。安徽省省委书记王太华表示一定要采取有力措施，把试点工作做好。一是切实加强领导，落实措施，从省到县层层建立领导小组，建立党政主要负责人的领导责任制；二是深入调查研究，广泛听取意见，制定科学、合理、具体的实施方案；三是加强宣传教育，使改革的重大意义、指导思想、基本原则、主要内容、方法措施等为群众充分理解和掌握，并积极支持、参与改革；四是统筹兼顾、配套改革，即以税费改革为契机，积极推进乡镇政府机构、财政管理体制、教育体制等配套改革，保证税费改革顺利进行，保证促进农村经济发展，维护农村稳定。长期以来安徽省一直在控制减轻农民负担的办法，已在34个县进行了税费改革试点，并取得了初步成效。虽然安徽省在全国较早地试行农村税费改革而积累了大量经验，但这项改革牵一发而动全身，在这个进程中，还潜伏着许多挑战。农村税费改革是一项涉及许多方面的工作，需要作大量的配套工作，如要对县、乡财政体制进行必要的调整，要精简富余人员，要制定相关的配套文件等。根据以上材料分析农村费改税进入我国政策议程的条件与障碍。 5.3．1999年6月初，某市一名初三学生因不堪承受过重的学习压力在家中自杀身亡。此事件在广大市民中引起强烈反响。中小学学生负担重、压力大的问题一时成为公众议论的中心话题，也成为媒体关注的焦点。该市的日报、晚报、电视台、电台就此事件做了大量报道，反映了学生、家长、教师、中小学负责人以及有关专家等多方面的意见。尽管对此事件见仁见智，意见不完全一致，但大家普遍认为，政府应尽快采取适当措施切实减轻中小学学生负担。为此，该市政府就此问题专门召开了一次会议，指示市教育局在两个月之内拿出一个减轻中小学学生负担的具体方案。1999年8月，在征求有关专家及相关方面的意见基础上，该市教育局出台了一揽子旨在减轻中小学学生负担的措施，包括限定课时，控制家庭作业数量、严禁利用节假日上课等。实际上，中小学学生负担过重并不是一个新问题。对此问题，公众已议论了多年，有关专家也呼吁了多年，但政府始终没有采取任何政策措施，直到这一悲剧性事件发生后，该市才出台了减轻学生负担的政策。请分析本案例中社会问题进入政策议程的条件，你认为该市在这方面应吸取什么教训? 5.1.案例一。答：根据以上材料，黄河断流这一公共政策问题形成的原因主要是国内原因。可以从客观和主观两个方面进行分析。其客观原因可以归纳为：先天不良，自然条件不佳；黄河的多年的平均天然径流量并不丰裕；黄河流域内降水量有所偏少，黄河径流年际、年内变化大。这些都构成黄河断流问题形成的客观原因。黄河断流的主观原因：黄河断流是客观原因与主观原因叠加所致，但以主观原因为主。黄河断流的主观原因可以归纳为：(1)开发不当，引用水量超过黄河的负载能力。黄河供水地区总引黄能力为6000立方米／s，仅下游引黄地区引水能力就达4000立方米／s，引水能力远远超过了黄河可能的供水能力。(2)利用率低，浪费严重。黄河引水、提水工程发展迅速，但是各种配套设施跟不上，实际效益大大降低了设计要求。且黄河流域发展的工业主要以需求水量大、耗能多的为主，实际结果是得不偿失，加剧了黄河断流的趋势。(3)缺乏全流域水资源统一管理，无法监督和控制普遍存在用水极大浪费的问题。(4)从制度分析的角度来看，黄河断流除了自然的和人类活动的原因之外，还有一个人类活动的制度基础的原因，这就是黄河水的产权不明确、黄河水资源分配体制不当；黄河水资源分配缺乏灵活的制度调节，从而使黄河水资源未能得到优化配置，因而未能最大限度地充分利用黄河水资源，使之可持续地支持黄河流域的社会经济发展。 5.2.案例二。答：从以上材料可知，农村税费改革进入政策议程的条件之一，是税费问题带来了严重的税收偏低和农民负担加重，从而既影响政府的税收收入，又使农民负担成为一个严重的社会政治问题，这将不利于我国的社会政治稳定。这是农村费改税进入我国政策议程的重要条件，也就是说，事件或问题非常明朗而且严重。条件之二，是农村税费改革已有政治权威领导人和专家学者的预测性发动。这既表现在国家总理的政府工作报告中——我们必须“从根本上减轻农民负担”，又表现在专家学者对我国税费收入状况的研究上——据许多专家测算，如果加上各种收费，我国税收占GDP的比重将达到25％左右。这些都有利于税费改革进入政策议程。条件之三，我国有正常、民主和开放的察觉机制。农民负担问题和税收较低的问题，通过民主和开放的信息通道达到了中央上层，这为问题的察觉甚至解决奠定了政治上的基础。然而，农村费税收改革进入我国政策议程不是没有障碍的，这要表现在社群的价值观规范和既得利益上。作为税费改革的结果，基层政权的价值规范得到批判，政府运作的一切费用应由农民负担、可以无限制地乱收费的价值取向遭到遏制，他们的既得利益受到损失。因此，基层政权中的一些干部竭力干扰费税改革进入政策议程，以后还会在政策执行中出现违反税费改革精神的政策执行偏差。 5.3．答：(1)进入政策议程的条件：①事件或问题必须明朗而严重。②要有政治权威领导人及专家学者的预测性发动。③要有正常、民主和开放的察觉机制、过程。(2)教训包括：应在严重事态处于潜在的状态和轻微的程度上时察觉其严重性并采取果断对策；应形成正常的、民主和开放的察觉机制。 6.1.案例。材料：1962年，美国与苏联之间发生了“古巴导弹危机”事件，其背景是美国、苏联日益加深的军事对抗。事端则起因于苏联将导弹秘密运至古巴，并设置导弹发射基地。美国发现这一问题后，针对这一严重的安全危机，为了实现国家安全目标，美国总统肯尼迪马上召集国家安全委员会及其智囊人物研究对策，很快拿出处理“导弹危机”的六个方案：①无所作为(零方案)；②对苏联和古巴施加外交压力；③通过各种渠道与古巴领导人卡斯特罗接触；④派遣美军入侵古巴；⑤对古巴实施先发制人的突袭；⑥采取间接军事行动——封锁海面。根据以上材料中所提供的六个方案，请你根据公共政策学的方案择优的有关原理，选择出结束“导弹危机”的最佳方案。 6.1.答：政策方案的选择必须经过方案的评估与择优两个步骤。政策方案的评估有一定的标准。①有利于元政策的实现；②能最大限度地实现有关政策的目标；③消耗的政策资源尽可能地少；④实现政策目标的风险程度尽可能地小；⑤政策实施的副作用尽可能地小。根据以上标准，对政策方案中的每一个方案进行比较、判断，从而选择出最优方案。依据政策方案评估的标准，我们可以分析的六个方案；六个方案可以归为三类：第一方案属于无行动方案。第二、三方案属于外交行动方案，第四、五、六方案属于军事方案。显然，第一方案不可能实现美国的国家安全目标，首先被排除。第二、三方案相对于军事方案政策资源消耗较少，风险程度较小，但它属于不能最大限度地实现政策目标的政策方案，因为外交压力不至于使苏联退缩。在军事方案中，第四、五方案都是属于直接军事行动。直接军事行动肯定消耗较多的政策资源，且风险程度是最大的，有可能引起较大规模的战争，而且最终不一定能够最大限度地实现政策目标，甚至不能实现政策目标，即可能产生副作用，造成世界政治、军事形势的恶化。相比之下，间接军事方案却有着许多优点：消耗的政策资源尽可能地少；实现政策目标的风险程度也较小；政策实施的副作用较小；通过封锁，客观上切断了苏联与古巴的军事和经济联系，不利于古巴和苏联的国家利益和安全利益，且又在道义上占据有利地位。这样，第六方案有可能最大限度地实现其政策目标——维护美国的国家安全，因此，选择第六方案是解决“导弹危机”的最佳方案。 7.1.材料一：国务院在上海召开了全国城镇职工基本医疗保险制度和医药卫生体制改革工作会议，明确提出“用比较低廉的费用提供比较优质的医疗服务，努力满足广大人民群众基本医疗服务需求”的改革总体目标。会议指出，坚持这一改革目标，要同步推进城镇职工基本医疗保险制度、医疗机构和药品生产流通体制三项改革。切实加强对药品市场的监管，保证进入市场和医院的药品符合质量要求。物价管理部门要搞好对药品价格的有效宏观调控和管理，引入市场机制，切实降低目前药品的“虚高”价格，让广大职工和人民群众得到实惠。(《人民日报》2000年7月27日第一版)材料二：新华社上海7月26日电，中共中央政治局常委、国务院副总理李岚清在国务院办公厅召开的全国城镇职工基本医疗保险制度和医药卫生体制改革工作会议上强调，要充分认识建立城镇职工基本医疗保险制度和医药卫生体制改革的重大意义和紧迫性，同步推进城镇职工基本医疗保险制度、医疗机构和药品生产流通体制三项改革，今年年底基本完成建立城镇职工基本医疗保险制度的任务，用比较低廉的费用提供比较优质的医疗服务，努力满足广大人民群众的基本医疗服务需要。李岚清说，改革开放以来，我国卫生事业取得了前所未有的发展，广大医护人员为保护和增进人民健康做出了重要贡献。我国医药产业快速发展，已成为经济领域令人瞩目的一个新兴产业。但是，由于我国医药卫生体制改革滞后，现行医药卫生体制存在的问题和矛盾越来越突出，主要是：医疗费用增长过快，给国家、企业和职工群众都造成较大负担，不利于城镇职工基本医疗保险制度的建立；卫生资源配置条块分割，重复建设，结构不合理，卫生资源浪费和短缺并存，运行成本高，总体利用效率低；医疗机构经济补偿机制不合理，“以药养医”助长了不正之风，缺乏公平竞争，医疗服务质量不能让广大患者满意；药品生产流通秩序混乱，药品虚高定价和折扣促销等不正之风没有得到有效遏制。材料三：新华社北京11月3日电(记者索研)从11月5日起，120种国产药品零售价格将大幅度下降。国家计委在日前发出的通知中说，这次降价幅度约20％，其中最大降幅达60％，预计每年可减轻社会医药费负担20亿元。这是继今年1月、7月以来，国家计委第三次下调药品零售价格。国家计委有关负责人说，此次降价出于两方面原因。一是原料药价格下降、企业生产规模扩大，使药品生产成本下降；二是市场供过于求，制药企业实际出厂价格明显下降。在此基础上，国家计委按规定的流通差价率重新核定最高零售价格，将药品的部分折扣让利于消费者。据报载，自11月5日，国家有关部门对120种药品实行降价后，针对一些地方没有及时执行的情况，卫生部9日发出通知，要求各地卫生机构必须严格执行国家药品价格政策，不得以高于政府和生产企业制定的零售价格出售药品。背景提示●1999年5月30日，国家首次大幅度降低头孢类国产药品价格，品种、规格达225种；●1999年7月22日，国家降低西力欣等114种进口和进口分装药品价格；●1999年8月1日，辽宁省降低环丙沙星等67个品种、规格的国产药品价格；●2000年8月7日，国家降低头孢拉定等72个品种、规格的国产药品价格；●2000年9月28日，国家降低肤疡散等36个品种、规格的国产药品价格；●2000年11月5日，国家降低氨苄青霉素等120个品种、规格的国产药品价格；●2000年11月15日，辽宁省降低罗红霉素等57个品种、规格的国产药品价格。(《市场报》2000年12月15日第五版)。材料四：药价屡次降，药费仍在涨。这是75岁的老病号、退休工程师高德炎对今年药品多次降价的切身感受。1997年7月至1998年3月，他因膀胱癌3次住院，花了约5万元。之后，他坚持化疗和一般性药疗，去年开始药费居高不下，且有上升势头。本月初，120种国产药品大降价，带给他的喜悦却是短暂的。近日，他带了400元到某大医院欲开5种药，谁知碰上件尴尬事：医师开的5种药没一种是降价药——高工的钱没带够。业内人士分析说，这有两个可能：所有降价药他都用不上；医师故意不开差价小的降价药。记者翻看高工的病历，注意到医师过去曾给他开过一种化疗用药重组白介素一2，此药刚刚降价，医师这次没给他开。医师解释，高工的膀胱发炎，暂停使用。不少患者说，每次降价不久，许多降价药便会突然从医院“消失”。药价屡次降，药费仍在涨，为什么?省物价局有关负责人卢水清分析：降价药品数量有限，在医院3000多种药中所占份额太小；药品的可替代性太强，医院或医师可能受到利益驱动，不开或少开降价药；药品到达患者手中环节太多：厂家、中间商要赚钱，医院要求高折扣，如此循环，医院药价一般仍高于药店零售价。卢水清补充说，新病号和“疾病谱”发生变化的患者，所需药品的药价难有可比性，所以难以感觉到降价带来的实惠。(《长江日报》2000年11月22日)材料五：应该承认，国家和辽宁省连续7次降低了近300个品种和规格的药品零售价，降价的幅度都不小(少则10％，多则60％)。有人说没啥感觉的原因是降价品种还太少，有人说是常用药价格没降下来，还有人说主降价药品根本没有上市等等。说没见着实惠肯定不对，说药品降价的效应立竿见影也未必，原因何在?且听业内人士如何说。(1)一药多名称,让人难分辨。国家发布的降价药品大部分只用了化学名称，而不用商品名称，有的用了商品名称则不用化学名称，市民由于分辨不清，失去了不少购买降低药品的机会。(2)降价药不开,高价药猛上.药品搞得患者眼花缭乱不足为奇，但哪些药降价了，医生心里有数，如果医生有意不开降价药，患者就很难感受到降价带来的实惠。部分医疗部门、医生在以药养医、以药补医的影响下，在药品回扣、经济利益的驱动下，不愿开降价药，而热衷于开高价药。(3)降价打埋伏,百姓难了解.大连市物价部门转发国家和省有关药品降价文件，不仅通过新闻单位播发消息，而且将文件下发到各医疗单位和药品经销部门。尽管如此，物价部门在前6次降价的第一天检查时，总能发现有部分医疗单位和药店没按规定日期执行降价。更有些医疗单位和药店，时至至今还在偷偷按原价销售降价药品，尤其是降价幅度大的药品迟迟不能真正兑现，让患者吃亏不少。比如去年5月30日降价的一种药，原价49．60元，降后价为10元，去年物价部门就屡次发现有的医院价格未降下来，今年上半年竟然又发现有一所医院仍在按每支49．60元的价格销售；有些医院管理不正规，新药、涨价药执行得十分积极，而对每次的降价药品总是借故推迟执行或不执行。一家药店的经营者说出了心里话——“大部分百姓只是知道有降价这回事，但降的是哪一种，降多少，其实一点不清楚，到时我就说你买的这个药没降价。真要降价幅度大了，少挣不少钱。”(4)不购降价药,紧跟新特药。市民感受不到药品降价的实惠的另一个原因是，部分患者盲目追求新药、特药、高价药，以为药价便宜疗效便不好。消费者往往盲目地相信广告，赶时髦，出什么新药买什么药，换个药品、打个广告就是一个消费群体。试想，一种药品少则几十万，多则上百万，及至上千万的广告投入，不从药价里出又从哪里出那么多钱呢?根据以上材料，运用公共政策学的有关原理，详细地分析药品降价中，政策执行偏差产生的主观原因和客观原因。 7.2．我国南方某县的计划生育工作，多年来一直排在全省倒数几位。1995年，新一届县政府领导走马上任，为了完成上级政府下达的计划生育工作任务，采取了一项新的政策措施，即对计划外生育实行罚款：超生第二胎罚款两千元，第三胎罚款五千元，第四胎以上罚款一万元。县政府希望通过这项政策措施的实施来控制生育数量。考虑到计划生育工作的艰巨性，为了基层干部的积极性，也为了解决基层计划生育工作经费不足的问题，该政策还规定，罚款所得的收入，村、乡两级分别可提成30％。政策实施两年后，县政府发现，并未达到预期效果。由于重男轻女、传宗接代等传统观念在当地群众中还根深蒂固，许多人宁愿交纳罚款，也要生育第二胎、第三胎，即使需要借债来交罚款也在所不惜。有的群众甚至认为，交纳罚款就是购买计划生育的权利，在未生育之前便预先把罚金交上去。另一方面，一些乡、村干部为了多“创收”，不管超生，只管罚款，甚至暗中鼓励计划外生育。请从政策质量、政策执行主体、政策对象、政策执行的外部环境等方面，分析这一案例中政策未得到有效执行的主要因素。 7.1.答：根据以上材料，药品价格居高不下的主要原因体现在政策执行过程中，由于主观和客观两方面的原因，致使政策执行出现偏差。主观原因主要有以下几个方面：(1)执行者的认知缺陷：这里的执行者主要是医疗单位及药品经销部门和百姓两个方面。药品销售单位在药品降价这一问题上认识不够彻底，没有认识到药品降价是“用比较低廉的费用提供比较优质的医疗服务，努力满足广大人民群众基本医疗服务需求”这一医疗保险改革的根本目标的内涵。这一目标是我国社会主义改革和发展经济的一个重要组成部分。所以在政策执行上消极抵制。而百姓没有认识清楚医疗单位和药品经销部门在药品降价上所打的埋伏，不知道哪种药品降价。同时，部分患者盲目追求新药、特药、高价药，以为药价便宜疗效便不好。(2)执行者的利益驱使：从以上材料可以明显看出，执行者的利益驱使是药品降价政策执行产生偏差的主要原因。从本质上说，政策就是对社会利益的规范，政策执行的最终结果就是对象利益的分配与调整。如果执行者把自己所代表的局部利益或个人利益的损益作为政策执行的参数，势必会影响政策范围的整体利益，而使政策执行出现偏差。在执行药品降价政策过程中，如材料四中所说，药品的可替代性太强，医院或医师可能受到利益驱动，不开或少开降价药；又如材料五中所言：部分医疗部门、医生在以药养医、以药补医的影响下，在药品回扣、经济利益的驱动下，不愿开降价药，而热衷于开高价药。这样，药品降价这一目标直接被医疗部门和医生断送掉。(3)执行机构的管理缺陷：执行机构的管理缺陷也是药品降价执行偏差产生的一个主要原因。这首先表现在组织机构不合理上，企业与医院没有真正的分开，药品到达患者手中环节太多：厂家、中间商要赚钱，医院要求高折扣，如此循环，医院药价一般仍高于药店零售价。另外，缺乏健全的监督制度，不能使政策执行得到有效监督，从而使药品降价仍然处于“黑箱”状态。(4)执行准备不充分：药品降价政策执行准备不充分的表现在于，政策宣传力度不够，致使政策执行机构和人员之间“各吹各的号，各唱各的调”；执行者对政策目标重视不够，执行中敷衍塞责；执行者在执行中不能得到群众的积极配合。政策执行偏差的客观原因：(1)政策问题本身的复杂性：药品降价这一问题本身具有很大的复杂性，它直接涉及人们的利益分配，必须引起各个利益受到损害的机构和人员的抵制。(2)政策资源的不足：政策资源的不足，这里主要指卫生资源的不足，正如材料中所表明的：换个药品、打个广告就是一个消费群体。试想，一种药品少则几十万，多则上百万，乃至上千万的广告投入，不从药价里出又从哪里出那么多钱呢?而医疗机构经济补偿机制不合理，部分医疗部门、医生又不得不以药养医、以药补医。(3)缺乏健全的监督机制：没有健全的监督机制，政策执行的监督很容易流于形式。而药品降价在执行的时候，没有有效的监督机制，这样就助长了政策执行机构和人员的钻政策空子的思想，从而进一步导致执行偏差的产生或扩大。 7.2．答：一项公共政策能否得到有效执行，在很大程度上取决于政策质量、政策执行主体、政策对象和政策执行的外部环境等几个方面。(1)政策质量的影响。政策本身的质量优劣是影响政策有效执行的一个重要因素。政策质量的高低主要有三个要素来衡量，即政策的可行性程度、政策的合理性程度、政策的合法化程度。案例中的政策没有充分考虑到人民的思想认识水平，从而影响了政策的合理性程度和可行性程度，导致政策不能有效执行。(2)政策执行主体的影响。任何公共政策的执行活动最终都要依靠各级执行机关和执行人员来进行，执行组织与人员自身的状况直接影响着公共政策目标的实现。案例中的政策执行人员为谋取私利，不管超生，只管罚款，甚至暗中鼓励计划外生育，导致政策不能有效执行。(3)政策对象的影响。政策执行能否达到预期目标，还与政策对象有着直接关系。政策对象认同、接受政策，政策执行就有可能成功；反之，政策执行就会有可能失败。(4)外部环境的影响。影响公共政策执行的外部环境包括自然环境和社会环境。案例中影响政策执行的外部环境主要是社会环境。社会环境主要包括政治环境、经济环境和社会心理环境。 9.1．案例。材料：我国的户籍制度与城乡二元体制。我国的户籍政策一直建立在城市和农村二元对立的基础上，这已远远不能适应现代社会的需求，甚至成为市场经济的阻碍力量，必须尽早予以调整。改革开放以后，随着取消对农民进城务工经商的限制以及物价、特别是主要食品价格的全面市场化，城乡之间的制度化壁垒有所松动。但是，城乡分割的二元体制没有从根本上改变，特别是城市的就业、住房、医疗、福利、保障和教育等方面，仍然与城市户籍身份密切相连。农民越来越意识到，户籍身份带来的福利差距是一种社会分配的不平等。城乡之间的利益差距不仅没有缩小，反而在扩大，1985—1995年，城镇居民人均生活费收入从685元增加到3893元，农村居民人均纯收入从398元增加到1578元，二者的比差(以后者为1)从1．7：1扩大到2．5：1，同期城乡居民的消费水平比差从2．3：1扩大到3．4：l。这还不包括城市居民在住房、医疗、福利、物价等方面所享受的补贴和待遇。1995年，仅国家财政用于价格补贴的支出就高达365亿元。为了减轻国家的城市福利负担，国家采取了严格控制城市人口增长的政策，并鼓励农村实行“离土不离乡”式的就地工业化。但付出的代价是，城市化水平严重滞后于工业化的发展，分散的农村工业成本甚高，环境污染和资源浪费严重。而且，在利益原则驱动下，民工进城的潮流已难以阻挡，经济规律在自发地调整着城市化水平滞后的状况。根据以上材料分析我国户籍制度上的城乡二元体制持续的原因及可能的消极后果。 9.2．改革开放以来，党中央高度重视和十分关心高等教育的改革与发展，作为实施“科教兴国”战略重要战线的高等教育事业取得了举世瞩目的辉煌成就，实现了改革与发展的历史性跨越。高等教育改革的突破性进展，保证了高等教育事业的快速发展，有力地促进了我国高等教育办学模式向着适应社会主义市场经济体制的方向转变，主要体现在：一是高等教育管理体制实现了深刻变革。教育部采取一系列措施，努力扩大高校的办学自主权，基本形成中央和省级政府两级管理，以省级政府管理为主的高等教育管理的新体制。新的体制理顺了关系，调动了地方政府和社会各方面发展高等教育的积极性，密切了高校与区域经济社会发展的联系，推动了高校为当地经济社会发展服务，对于我国高等教育事业的发展具有深刻的战略意义。二是高等学校内部管理体制和机制改革不断深化。近年来，高等学校按照“转换机制、优化结构、增强活动、提高效益”的原则，在改革学校内容管理模式的基础上，精简调整了学校管理机构和人员，提高了效益，转变了职能。三是高等教育成本分担机制改革和高校毕业生就业制度改革平稳推进。在实行适当缴费上大学制度的同时，教育储蓄、学生助学贷款、奖学金、勤工助学、学生困难补助等配套政策和措施也不断健全和完善，初步形成了社会主义市场经济条件下的国家助学制度和教育成本分担机制。毕业生就业制度改革经过多年的探索，目前正在建立起市场导向、政府调控、学校推荐、学生与用人单位双向选择的机制。根据以上材料结合公共政策学原理分析我国高校教育体制调整的原因。 9.1．答：政策持续泛指一个处于均衡状态的现行政策由原来的执行机构按照既定的方式沿着既定的方向继续得以实行。依据以上材料，我们可以看出我国户籍制度上的城乡二元体制持续的原因有以下两个方面：(1)城乡分割的二元体制没有从根本上改变，特别是城市的就业、住房、医疗、福利、保障和教育等方面，仍然与城市户籍身份密切相连。这是政策既得利益者为了求得利益均衡导致的结果。城市人大多数是该项政策的积极倡导者和拥护者，他们从政策中获取利益并满足于这种状态。对他们来说，除非政策朝着更有利于他们的方向变动，否则他们就会强烈要求保持现状，维护现有政策。(2)城乡格局的不能改变，也与农村的生产力发展滞后有关。国家不可能负担农民与城市人同样所有的就业、住房、医疗、福利、保障和教育等待遇。因此国家只有维持这种城乡二元体制，以求渐进发展。然而，我国的户籍政策一直建立在这种城市和农村二元对立的基础上，这样的政策持续造成的消极后果是很大的，就是导致政策僵化。政策僵化指的是一项长期存在、没有及时予以终结的政策，在发展变化了的环境下，继续得以执行，不仅不能解决问题，反而成为解决问题的阻力和障碍。比如我国户籍制度已远远不能适应现代社会的需求，甚至成为市场经济的阻碍力量。农民越来越意识到，户籍身份带来的福利差距是一种社会分配的不平等。这样，就不利于市场经济的发展和社会资源的平等分配，因此必须予以及早调整。 9.2．答：我国高等教育体制调整的原因主要有：(1)政策环境的变化。原有的高等教育体制是在计划经济体制基础上建立起来的，随着计划经济向市场经济的转变，原有的高等教育体制必须改革。(2)政策资源方面的原因。原有的高等教育体制下覆盖面不足、资金来源少、基础不够完备，经过调整后在人、财、物各方面都更能适应市场经济体制的要求。 10.1．案例。材料：宏观政策：财政扩张继续挑大梁。单从数字上看，2000年算得上是一个亮点——如果说拐点还言之过早的话。2000年GDP(国内生产总值)增长率将肯定超过8％。而此前GDP增长率已经连续7年下滑，从1992年的14．2％跌至1999年7．1％。亮点的出现首先应归因于财政扩张政策——今年是实行财政扩张政策3年来态度最坚决、力度最大的一年。1998年发行的“特别国债”为1000亿元，1999年为1100亿元，今年则为1500亿元。与之相对应，今年的财政赤字亦将达到2000亿元以上。学界对持续的财政扩张政策一直不无担心：一是政府使用资金一向难以保证效率，二是财政扩张政策或以赤字为基础，或以增税为基础——在财政扩张的同时大规模增税，好比一脚踩油门，一脚踩刹车。批评者认为，中国的经济增长亟需由“输液模式”转换为“造血模式”，而所谓“造血”，首先包括国有经济部门激励和约束机制的再造，以及政府角色的再造。很显然，“造血”不是一项短期工程，同时“输液”可能是必需的——但是这并不妨碍将工作重点转向“造血”。在宏观层面，等待WTO成了贯穿全年的又一主线。到年底为止，37个提出双边谈判要求的国家中，中国已与36个国家达成了协议，多边谈判的进程也可谓顺利，一种流行的说法是，95％的工作已经完成了——虽然截止日期一推再推，但无论如何推不过明年。加入wro被称为中国的“二次经济革命”。在尘埃落定前的热闹关头，与关于宏观经济政策的议论一样，关于加入WTO的议论也指向了政府角色的再造。中国首席谈判代表龙永图先生说：加人WTO之后，受冲击最大的将不是企业而是政府。因为以管制和审批为特征的政府管理经济的模式是难以适应WTO“公开、公正、公平”的要求的。龙永图说，政府要舍得放权、还权于企业，这件事需要立即着手去做。经济学家张维迎的言辞则要激烈得多：要像戒毒一样戒掉政府管制。他的另一句名言是：只要放弃审批制，中国的经济增长率可以达到30％。根据以上材料，请说明针对宏观政策进行分析的基本要素。 10.2．1950年，美国发动朝鲜战争之前，兰德公司曾投入大量的人力物力对这个事件进行精心研究，他们预测的最终结果：“中国将出兵朝鲜”，兰德公司准备以500万美元的价格将这一研究成果卖给美国国防部，当时由于咨询机构在美国政府机构决策中的作用还没有被充分认识到，政府官员在做决定时还没有向民间智囊团进行咨询的习惯，兰德公司的预测结果被忽视了。另外，美国国防部坚信中国决不会为了朝鲜冒险跨过鸭绿江，将本来就赢弱的国家拖人战争的泥潭。同时国防部认为兰德公司出价过高，遂拒绝了兰德公司的研究报告。不久，朝鲜战争爆发，中国人民解放军跨过鸭绿江，与美国逐鹿于朝鲜战场，美国因为做了错误的估计而蒙受了巨大的损失。兰德公司的预测成现实，美国政府正是从这个事件中接受教训，它虽然懊悔不迭，但是还是以280万美元的价格买回了兰德公司这一过时的研究成果，此后，美国政府就一直致力于创建兰德公司这样卓有成效的政策研究机构，遇到问题随时向他们咨询，避免决策失误。以上案例说明了什么? 10.3．20世纪90年代后，地方各级政府开始重视借助“外脑”进行决策。1992年10月，南方某地级市率先在省内成立了第一个“市委、市政府决策智囊团”，以聘请经济能人为标准，吸收了一大批当地的民营企业家、“文化名流”为智囊团成员。智囊团成立几年来，不但没有为市委、市政府提供好的政策建议，反而在群众中造成了不好的影响。1996年，新的市委书记上任后，将“市委、市政府决策智囊团”改组为“市委、市政府重大决策专家咨询小组”，聘请当地的大专院校、科研院所的教授、专家为该小组的成员。小组成立不到3个月，所提出的“建设大学科技园”、“城市形象设计”、“开发文化旅游资源”等政策建议，均被市委、市政府采纳，为市委、市政府的决策起到了重要的辅助作用。试运用公共政策咨询的有关知识，分析总结该市借助“外脑”进行决策的经验教训。 10.4．前年秋，N市对A、B两个区同时下达了一项任务，要求在改革开放的形势下，积极引进外资，营建高楼宾馆，发展旅游事业。A区地处商业中心，建造高楼宾馆的优势大于B区。城建办有关领导考虑到宾馆一旦建成，既能改善本区的面貌，又有较高的经济效益，于是立即拍板并满腔热情地和外商签订了合同，并且强调指出：时间就是金钱，效率就是生命，工程要迅速上马。就这样，工程在未经系统论证情况下匆匆上马了。B区刚刚由郊县划归市区城建办领导，从这个实际出发，为工程上马作了系统的准备，进行了大量的调查研究。他们一方面考虑到工程地理位置的选择，另一方面还考虑到原有的基础设施是否适应高楼宾馆的营建，因此查阅了大量的有关资料，并请专家进行可行性论证。同时在施工前，同有关部门沟通消息，并洽商会签了水、电、煤气、下水道等配套设施的合同。这样，虽然花费了时间，但为顺利进行全面施工，打下了良好的基础。半年以后，A区的20层高楼宾馆初具规模，使繁华闹市区更增添了光彩，而B区呢，则刚刚营建到10层。一年以后，A区的高楼宾馆由于周围设施，如，地下水道、自来水管线、煤气管线等容量过小，迫使外部施工停止，如果要改造这些设施，必须与有关部门洽商签订改造基础设施合同。重新开挖地面，调整管道、管线，没有一年半载就不成，真是欲速而不达。A区领导尝到了匆匆上马的苦果。而B区的18层宾馆，各种设施配套成套，顺利竣工，及时投入了使用。我们可以从本案例中吸取哪些教训，并说明政策分析的意义和要素。 10.1．答：从以上材料可以得知：对于宏观政策进行分析的基本要素主要有以下几个方面：(1)问题。宏观政策的问题就是GDP增长率连续7年下滑，从1992年的14．2％跌至1999年7．1％。(2)目标。回升。(3)方案。实行财政扩张政策。发行“特别国债”1500亿元。(4)模型，输液模式。(5)实施效果。2000年GDP增长率将“肯定超过8％”。(6)环境。宏观政策的实施环境主要是国内环境和国际环境。国内环境是政府环境，国际环境就是中国将加入WTO。(7)信息。中国首席谈判代表龙永图提供了关于加入WTO的信息，经济学家提供了经验增长的预测信息。GDP的增长率、“特别国债”的发行数额等都是政策信息。 10.2．答：该案例说明了政策咨询的重要作用。政策咨询是帮助决策者做出最佳决策的有力保障，其在本案例中表现出的作用主要有：(1)帮助决策者准确地判断政策问题，确定政策目标；(2)帮助决策者科学地择定政策方案；(3)有效地保证政策效果，减少决策失误。 10.3．答：现代决策离不开咨询机构的决策辅助。在决策中充分利用专家的智慧，开展决策咨询具有极为重要的意义：(1)帮助决策者准确地判断政策问题，确定决策目标；(2)帮助决策者科学地择定政策方案；(3)有效地保证政策效果、减少决策失误。该案例说明：决策咨询机构必须由精通各方面知识的专家构成，切不可赶时髦，随便吸收一些“经济能人”或“文化名流”，充作顾问，这样只会使咨询流于形式。 10.4．答：(1)政策分析的意义。①通过整合性与科技性的分析，发现问题的要害和症结所在。②减少决策失误。③改善公共部门在决策上的低效状况。④增强决策的预期性和取向性。(2)政策分析的要素(各要点结合案例展开)。①问题。詹姆斯·E．安德森认为：“搞清问题的性质有助于确定政策过程的性质。”②目标。政策分析要素的政策目标是指公共政策所希望取得的结果或力求完成的任务。③方案。为实现政策目标，可设想采用多种方法、手段，以及达到目标的步骤。④模型。模型是对研究对象和研究过程某一方面的本质属性所进行的一种抽象化的描述。⑤评估标准。整个政策过程，无论是系统评估、方案评估，还是执行评估、综合评估等，都需要建立合适的评估标准。⑥实施效果。实施效果是谋求达到政策目标的过程结束时所取得的综合成果。⑦环境。制约或影响公共政策的制定与实施的所有外在因素被系统称为环境因素。⑧信息。政策过程实际上是对政策信息进行采集、加工、传递、使用、反馈的过程，即输入一输出一输入的过程。 本文来源：https://www.dywdw.cn/aaddc144be1e650e52ea99e1.html
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2022-04-06
