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PPP项目的风险识别与管理 摘要：本文首先对PPP项目模式内容及国内外的发展进行了简单介绍，然后从风险识别的角度结合实际案例针对性地从政府公共部门及社会资本方在权限范围内的风险要素进行了详细阐述，并从这两方面的风险管理深入进行了探讨，提出了一定的措施和针对性意见和建议，为保障PPP项目的顺利开展提供了宝贵经验。 关键词：PPP；项目；风险识别；管理 引言： PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，指的是政府与社会资本之间，为共同促进基础设施的进步和发展，合作进行基础设施建设的活动，在合作的过程中，形成良好的合作式伙伴关系，以签署合同的形式明确双方的权利和义务，并最终实现预期的双赢的结果。 公私合营（PPP）模式是实现政府全过程参与特许经营的方式，并在相关合同中拟定特许经营权，在政府与社会主体之间建立起良好的合作共赢的关系，有效确保为政府减负，给企业降低风险的目的。 1、PPP模式的内容简介。 广义PPP可以分为外包、特许经营和私有化三大类。外包类主要是依靠政府投资，社会资本承包相应的一项或几项建设职能，社会资本承担风险较小，以O&M、DB模式为代表；特许经营类主要是通过一定的合作机制，社会资本参与部分和全部投资，并与政府分担项目风险和合作收益，以BOT、TOT模式为代表；私有化类指的是社会资本负责全部的投资并拥有资产所有权，政府发挥监管职能，通过收费形式回收投资利润，风险较大，以BOO模式为代表。 在PPP项目模式的运作中，需要建立和健全相应的法规制度建设，保障项目各个阶段都有法可依。在促进公共利益的基础上，进行的全面的策划组织和协调工作。在PPP项目模式的运作过程中，明确各方的责任和义务，同时强调对融资模式和特许经营权的下放，这就需要在保障项目正常运行的过程中，加强专业性机构和人才的技术和知识的支持，为确保项目的专业性运作提供更加专业化的服务，通过科学的应对策略控制项目各类风险。 2、PPP模式下的项目风险识别。 PPP项目以其特殊性地施工规模较大、建设周期较长的特点，在采用PPP模式进行运作的过程中，会面临较大的风险，因此，需要在风险分析和管理的前期积极掌握PPP项目的各个风险因素。基于不同视角，对PPP项目风险分类不同，本文为方便识别与管理项目各参与方的风险，将风险类型分为政府职能缺失导致的项目风险和社会资本功能丧失导致的项目风险。政府职能缺失导致的项目风险主要表现在项目所在地政府换届、决策不科学、腐败、审批延误等原因造成的政府信用缺失的风险；社会资本功能丧失导致的项目风险主要表现在资金断裂、经营不善、技术水平有限等原因导致的社会资本失信的风险。 1.政府职能缺失导致的项目风险。 在PPP模式条件下，政府在积极推进行业发展的过程中发挥着积极的推进作用，包括前期的相关决策的制定和法规制度的完善，但是，我国当前的PPP模式起步较晚，一些法规和制度还处在探讨和推进中，项目的开展只能靠借鉴相应的国外的经验，而且针对当前我国市场经济下的政策调控制度，在企业处于弱势条件的大背景下，政府部门对决策的变更会增加社会资本参与项目的难度，这种因政府的政策改变导致的PPP项目盈利受损的案例不在少数，与此同时，在政府换届选举以及因各项合同条款因政策变化导致的废除事件中，政府的职能缺失及监管不到位都会引发项目的流产甚至形成烂尾工程。如四川某地方一级公路项目，项在合同签订后政府和社会资本合作成立项目公司，施工单位进场准备施工时突然遭遇上级政府部门换届导致规划调整，调整后项目总投资翻倍，同时面临项目重新审批、重新设计等一系列问题，对社会资本造成的损失不可估量。 针对我国当前的国情和PPP模式项目的开展滞后的现实，相关的法律体系及公共管理制度建设落后。财政部财政科学研究院院长刘尚希表示：PPP的成功实践有赖于高度的契约精神和相关立法保障，过往的PPP失败案例经常表现为政企双方在面临纠纷和矛盾时，由于没有相关的法律可循，造成责任无法落实，结果只能一拍两散。虽然有很多地方政府和行业主管部门对PPP项目立法做了很多尝试，但都属于地方政策和行业主管部门的规章制度，地位较低，法律效力不强，且规章制度均由各行业主管部门根据各自管理角度出台，制度不能相互衔接性，缺乏全局性和系统性，会引发项目运行的法律效力锐减。同时在职能监管部门机构不专业的情况下，无法将现存的仅有的法规制度落实到项目开展的行动中，也是导致关键部位存在法律风险的原因之一。例如，财政部颁布的《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》认为项目合作方之间发生争议时，可以提起民事诉讼或仲裁。而发改委发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定特许经营者在认为权利被侵犯时，可依法提起行政复议或行政诉讼，认为特许经营属于行政法律范畴，显然，这两部门在PPP项目的争议解决上存在审理归属权的分歧，进而导致项目当事人上告无门，造成争议解决机制无法落实的问题。 在相关的投资风险的识别过程中，有些地方政府为追求业绩，在审查PPP模式项目的适用条件时不负责任，盲目立项导致对相应的市场缺乏正确的认识，在招标和签订合同过程中对关键问题的表述责任不清，引发后期投资者与政府的投资纠纷。如国家体育场（鸟巢）PPP项目，项目从招标到建设运营全过程中，一系列的不符合PPP模式精神和不规范的做法导致“鸟巢”赛后运营一年双方合作破裂，中信联合体放弃了30年特许经营权，政府收回‘鸟巢’经营权，这显然违背了PPP模式初衷，对我国今后大型体育场馆PPP模式的推广存在不利影响。 2.社会资本功能丧失导致的项目风险。 在PPP项目的融资过程中，由于对社会资本的情况了解不够，在参与到项目前期期间未进行可行性评估，导致对运营过程中的应力能力估算不足，甚至引发资金的供应不上，产生资金链断裂、经营破产、项目质量不合格等现象，从而影响正常的生产经营。与此同时，在PPP模式建设条件下，由于社会资本的地位由施工方转变为项目投资者，但是仍然坚持采用原来老旧传统的管理模式，精细化管理水平较低，现有的施工管理人员不能合理起到甲方对投资成本和施工进度的良好管控，使得PPP项目管理意识淡薄，在生产经营过程中造成项目管理状况不佳，项目的盈利能力得不到有效保障，成本过高引发资金风险。 杭州湾跨海大桥即由17家民营企业以BOT形式参股建设运营，项目由最初的“不拿国家一分钱”到目前的地方政府通过回购占项目80%以上股权，究其愿意主要是项目建设期屡次追加投资，而民营资本实力有限，无法承担巨大的资本金缺口，项目资金只能通过大部分贷款实现，加之项目通车后车流量与预期相差较大，进一步导致民营资本纷纷撤资，挫伤了民营资本进入公共基础设施领域的积极性。 3、PPP模式下的项目风险管理。 在基础设施项目的PPP运营模式下，从风险管理的角度来看，BOT、TOT及其他公私合营的运作模式所面临的风险各有不同，BOT模式以其具备对项目建设运营的高效管控能力而被津津乐道，但是其对现金的储备和资金的管理利用较为严格；TOT模式下的项目，要求对运营期间的项目的收益和风险进行相关的鉴别，但是其对社会资本具有良好的风险分担作用，而BOT+EPC的管理模式不仅可以起到良好的风险分担的效果，还能在现金不足的情况下，采取适当的策略转移风险，但是会从中丧失对预期收益的管控权，因此，如何实现公私合营模式下的资本的有机结合，确保各项风险的良好划分，才能建立政府和社会资本之间良好的合作纽带和基础，为实现共赢繁荣和保障各方之间的协调发展提供坚实保障。 1.政府公共部门PPP项目的管理措施。 针对PPP项目的政策风险识别的各项因素，政府公共部门应该加大对相关政策的制定风险来源的确认力度，在PPP项目的政策制定过程中避免朝令夕改，建立长效的监管和保障机制，与此同时，可以在政策审批和制定上给此类项目提供良好的优惠政策和补贴保障，尽快完善对相关PPP项目的全国范围的法规制定制度，保障各项施工项目和后期的运营管理有法可依，有据可依，除此之外，政府公共部门要可以充分发挥对金融资本市场的良好的预控能力，在包括汇率和通货膨胀的各项风险的管控方面积极采取措施，提前应对和保障PPP项目尽可能少受到此类不可控因素的干扰，加之，政府公共部门也要适当针对项目的具体情况，通过调价和延长特许经营权等方式，减少通货膨胀期内的社会资本的损失程度，利用协议和合同的适当变更来维持对相关条款的补充，确保将社会资本的损失降到最小。 2.社会资本方PPP项目的管理措施。 作为掌握项目技术能力和建设运营管理的社会资本方，可以通过加强技术人员的管理和引进具备能力的专业技术人员的方式，保障技术能力的更新传承，也可以通过技术条款约定的方式将技术风险转嫁给相应的施工单位；其次，在避免建设风险的过程中，需要选择具有良好经验和能力的施工单位，在确保施工单位的管理质量中，积极监督和支持施工单位引进优秀的施工管理的人才，确保施工过程中给的施工进度和保障建设施工的质量，达到为投资方节省资金和成本的目的；最后，在运营风险的管控上，采取招投标的严格审查程序，确保优选出最佳的运营商，达到减少运营风险和提高运营效率的结果，而针对一些不可控的风险因素，可以建立长效的风险分担机制，通过投保等方式将风险转移给保险公司，以达到对无法预测和管控的特殊性风险的避免的目的，确保将各方的损失降到最小。 PPP项目有许多失败的案例给我们深刻的反省与思考，但也有更多成功案例供我们借鉴，国家发改委在2015年发布的第一批13个PPP典型案例就有许多方面值得参考借鉴。北京地铁4号线就是其中之一，北京地铁4号线的成功实施得益于以下三个方面原因，首先是北京市政府建立了有力的政策保障体系，具体表现为政府为保障项目实施配套出台了《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》等相关政策，并成立了由市政府副秘书长牵头的招商领导小组负责项目招商和协调；其次是构建了合理的风险分担和收益分配机制，通过票价机制和客流量机制的巧妙设计，在政府公共利益和社会资本经济利益之间找到了有效平衡点，确保双方合作顺畅；最后是建立了完备的PPP监管体系，北京地铁4号线项目实施过程的监管体系主要包括申请的审批、项目的验收备案、运营服务质量的检查验收三个方面，通过完备的监管体系，确定了政府和市场的边界，有效保证了项目顺利实施。 结语： 综上所述，伴随着国家经济建设宏伟目标和一带一路战略发展的不断深入，在多元化的经济发展狂潮的席卷之下，政府部门转变思想，积极引进对各项社会资本的利用，不仅加大对基础设施的建设和监管力度，更从人民群众的公共安全的利益方面，不断深化改革，创新协作，建立共担风险和实现利益共享的新形势下的投资管理的机制和模式，为创造良好的经济发展新格局和带动我国工业化建设，实现中华民族的伟大腾飞奠定了坚实的基础。 参考文献 [1]冯洋洋，高速公路PPP项目全过程风险识别及分担措施。工程技术：引文版，2016（10）：4-4 [2]周云鹤，王平，浅析高速公路PPP模式的风险识别和收益分配。经营管理者，2015（1Z）：221-221 [3]韦祖翔，PPP融资模式下高速公路工程项目风险管理研究。价值工程，2016（35）：91-93 [4]孟禹彤，李力，基于亚投行支撑中国企业投资GMS国家高速公路的PPP项目风险研究。昆明理工大学学报（自然科学版），2017（1）：122-127 [5]江春霞，交通基础设施PPP项目失败诱因及启示。北京交通大学学报（社会科学版），2016年7月第15卷第3期 本文来源：https://www.dywdw.cn/9fe1358833126edb6f1aff00bed5b9f3f80f72f2.html
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2022-04-25
