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浅析PPP模式项目风险管理若干应对措施 摘要：新《预算法》和国发【2014】43号文相继出台加强了对地方融资平台的约束和地方债务规模的限制，PPP投融资模式应时而生，实现政府购买服务和企业依托建筑产品提供公共服务供需有效对接，并逐渐成为缓解财政支付压力、拓宽社会资金投资渠道、提高服务效率的重要途径。为避免投资失败，社会投资人必须对项目全周期关键风险点实行有效管控，维护各参与方的利益，通过价值管理接近预期目标。本文从PPP融资模式先天优势为出发点，试图从PPP模式的建设工程项目风险识别入手，对应对措施展开基础的探讨。 关键词：PPP模式；建设工程；项目风险管理 1、PPP融资模式的特点 PPP融资模式由英国政府PFI演变而来，是基于股权和公司治理结构的公私合营方式，在项目合作过程中，各参与方可充分利用各自优势对风险进行有效应对和分散，进而实现经济和社会效益最大化目标。PPP融资模式的优点包括：一是融资效率高，PPP模式强调“专业的事让专业的人做”，社会资本、工程技术和管理经验得以引进，公共部门的融资成本降低，减轻了财政负担，真正意义上地形成多渠道、高效率的融资；二是风险合理分担，在项目实施全程，各方优势得到充分发挥，政策方面风险由公共部门分担，技术和管理方面的风险则由企业、金融机构等专业领域的主体分担，其各自专业领域的风险控制大幅度降低投融资风险、建设风险和运营风险；三是以绩效考核激发社会资本效益，PPP融资模式对社会投资人特许授权，使其在项目建设和成本控制拥有更多的主导权，各参与方提出更加合理的方案，获得更大的回报及收益；四是项目服务水平高，在PPP模式下，公私责权更加明确，政府负责“两评一案”和项目入库，对服务绩效评价，并提供产业政策支持和良好营商环境，社会资本方依托建筑产品提供长期服务，注重产品质量、寿命、运维成本和服务水平，市场竞争与监管的并存，对服务水平的提升极为有利，提高了企业社会形象、品牌价值以及公众对政府满意度。 2、基于PPP融资模式的建设工程项目风险识别与风险管理 2.1股权结构设计与融资、资本方退出风险 由于PPP项目合作周期长，至少为N+10年，从项目意向谈判到合同实施落地，涉及政府、社会资本方、金融机构等多方因介入时序和关注焦点不同，导致的对项目按照各自的意图发展，政府关注项目的社会效应，金融机构关注信贷风险，而有实力的社会投资人则在充分发挥财务杠杆的同时，避免PPP项目合并财务报表并引发资产负债率偏高影响信用评级和后续融资，财务投资人则满足收益预期的同时，及时退出降低回收资本风险，各利益相关主体需平衡离异，降低冲突，保证初始目标的达成。 2.2成本超预期风险管理 就PPP项目而言，可研报告是项目投资的纲领性文件，成本超支是项目建设中最具的主要风险，一旦成本失控，势必会导致项目推延，甚至中断，此时私人投资者的收益将无法得到保障。具体风险管理措施如下：在预算阶段，应将成本超支风险作为重要内容予以考虑，对可能导致成本超支的因素应进行全面分析，并预留出足够的预算空间；对于材料人工成本上涨引起的超支风险，可通过签订总价合同的方法，将这部分风险转移给承包商；可将成本超支后弥补资金缺口的责任分摊给发起人，也可由投资者提供资金缺额担保，以此来为工程项目建设中的资金周转提供备用的信贷保障，当超支问题出现时，便可启动备用信贷，补足资金缺口，保证工程项目的顺利进行。 2.3工期延误风险管理 在建筑工程项目中，受到外界环境变化等因素的影响，可能会导致工期延误，对于此类风险，可采取如下措施进行管理：加大对承包商施工进度的管理力度，对其提交的施工组织设计进行严格审查，看是否合理、可行，并对计划的执行情况进行跟踪检查，一旦与进度计划发生偏差，应提醒承包商，并帮助其查明原因，采取措施加以补救；可让设计单位对设计失误造成的风险进行承担，这样除了能够使设计质量得到有效提升之外，还能化解因设计变更引起的工期延误风险；项目开工前，应做好充足的准备工作，并编制合理可行的应急预案，减少突发事件对工期的影响。 2.4法律合同风险和政策管理 在PPP融资模式下，合同及特许权协议是项目存在基础，为此，应当加强法律合同风险的管理，具体措施如下：对于工程项目建设中可能遇到的各类风险应加以明确，并以合同的方式对各参与方所应承担的风险大小进行规定。由于PPP项目中，政府与私人的合作是项目得以顺利进行的重要前提，如果合作关系破裂，项目则会被迫终止，为规避此类风险，可在签订特许权协议时对双方所应承担的风险进行明确规定。 3、案例分析 某配套路网工程和地下综合管廊项目是当地政府重点投资建设的项目，承担珠三角地区面向西部地区的客流以及城际客流，是广州枢纽向西南地区辐射的重要节点。该项目由当地政府授权国有投投公司为实施主体，采用PPP融资模式，项目总投资为358，100万元，项目公司由PPP投资人投入资金89，525万元，外部债务性融资268，575万元，发包人建设期投入资本金8，925万元，PPP项目评标价283，642万元。在PPP融资模式下，由西投公司发包和管理工程项目的勘察、设计、监理、环评、造价等工作。在PPP融资模式实施过程中，针对工程项目主要采取了以下风险管理措施。 3.1建立PPP项目数据库 在本工程项目的策划上，聘请了国内专业的建设项目管理咨询机构，通过对同类项目成功经验的借鉴，进一步提升了策划方案的可行性。在PPP项目的流程设计中，遵循科学合理的原则，在各阶段对项目风险采取了分流控制的方法，由此使得整个项目的流程得到最大限度地优化。通过制度创新，为本工程项目的开展提供了指引，阶段性评估及后评价工作的开展，可为下一节段及同类项目提供了指导。 3.2工程招标风险管理措施 在投资人选聘机制的设计上，遵循科学合理的原则，对资格进行预审时，严格执行了PPP项目投资人准入制度，除对投标人的财务状况进行了严格的审查之外，还对其最近3年的财务报表进行了全面系统地分析，并从资信、业绩、现金等方面着手，对投资人的经济实力进行了深入考察。同时，在评标的过程中，构建了相对完善的指标量化体系，从而确保了招标采购工作的顺利开展，不但为最优投资人的选择提供了依据，而且还有效降低了工程建设风险。 3.3项目移交风险管理措施 为最大限度地降低项目的移交风险，在本工程项目中采取了如下管理措施：决策阶段对还款计划进行了严格地审查，并对回购年限及付款支付比率进行了合理设计，同时，加强了项目的可行性论证，并对项目方案进行了优选；对工程量清单和预算造价进行了精确编制，并以竞标的方式确定了最终的结算造价；在总价合同的签订过程中，对其中的条款进行了明确规定，据此锁定了工程建设费用，大幅度降低投资超概算引起回购总价上浮的风险；在工程项目的实施阶段，对设计变更进行了严格控制，并对责任承担者进行明确，减轻了设计变更带来的风险。 3.4政策风险管理措施 在本工程项目中，通过对同类项目经验教训的借鉴，制定出了相关的法律规范，为项目谈判、合同签订及项目转让提供了法律支撑。通过对未来经济发展趋势的把握，对本工程项目进行了合理的预测，在此基础上创新了项目组织和制度设计，提高了项目风险管理水平，有效规避了政府决策风险；成立了联合审查小组，对项目建议书、实施方案等进行了集中审查，进一步提升了决策效率，降低了决策失误风险。 结论 总而言之，在建设工程项目中引入PPP融资模式，对缓解政府财政支出压力、提高民间资本利用效率、促进公用行业市场化发展起着不可忽视的作用。在PPP模式下的建设工程项目实施过程中，要认清影响项目建设的内外部风险因素，采取有效措施强化风险管控，确保项目管理目标的实现。 参考文献： [1]和鑫.基于PPP模式工程项目融资风险管理研究[D].石家庄铁道大学，2014. [2]刘宝全，高永波.政府和社会资本合作（PPP）模式实施方案研究[J].工程技术研究，2017（12）：52-54. [3]康志霞.城投公司如何进行PPP模式工程项目管理[J].中国国际财经（中英文），2017（8）：84-86. [4]刘丽霞.PPP模式下基础设施项目风险评价研究[D].中北大学，2017. [5]令凡，杨北胜，冯震华，陈利雄，朱李春.基建工程项目风险管理分析——以PPP模式为例[J].绿色科技，2017（11）：104-106. 本文来源：https://www.dywdw.cn/ba32351bb2717fd5360cba1aa8114431b80d8ed6.html
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2022-05-07
